Ministerstwo Finansów planuje ograniczenie możliwości zaciągania zobowiązań przez samorządy
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 3/2017
Przygotowany przez Ministerstwo Finansów projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych (u.o.f.p.), o którym w tym numerze SAS pisze także Jakub Gortyński, dotyczy przede wszystkim zasad limitowania długu jednostek samorządowych. Są to w większości zmiany niekorzystne.
Jest jedna dobra wiadomość. Projekt znosi blokadę, jaką wzór z art. 243 u.o.f.p. niekiedy pełni w stosunku do racjonalnej ekonomicznie restrukturyzacji lub wcześniejszej spłaty zadłużenia. Gdy stan finansów JST pozwala na wcześniejszą spłatę, jej blokowanie jest wbrew interesom państwa.
Nowelizacja obejmuje wzorem z art. 243 u.o.f.p. tzw. niestandardowe instrumenty finansowania, co postulowały ubiegłoroczne raporty RIO i NIK. To uszczelnienie systemu dotyczy stosunkowo niewielkiego marginesu zadłużenia samorządów. 31 grudnia 2015 r. tego typu zobowiązania występowały w 241 JST (8,6% ogółu) na łączną kwotę 867 mln zł, tj. 1,2% łącznego zadłużenia samorządów.
Najważniejszą, złą wiadomością jest wyłączenie we wzorze z art. 243 u.o.f.p. dochodów ze sprzedaży majątku i wyliczanie dopuszczalnego wskaźnika tylko na podstawie nadwyżki operacyjnej. Zaznaczyć trzeba, że projekt wprowadza przepis przejściowy, zabezpieczający przed nagłą obniżką wysokości wskaźników (dochody ze sprzedaży majątku dopiero od roku 2021 całkowicie znikną ze wzoru).
Argumentacja Ministerstwa Finansów za tą zmianą nie do końca przekonuje. Rzeczywiście stale występuje znacząca różnica in minus pomiędzy wykonanymi a planowanymi dochodami ze sprzedaży majątku. Takie rozbieżności dotyczą jednak i innych wielkości: nadwyżki operacyjnej (na plus), wydatków w ramach gwarancji i poręczeń (na minus), zaciągniętych nowych zobowiązań (na minus).
Wprowadzany nakaz aktualizacji wskaźnika po sporządzeniu sprawozdania finansowego za poprzedni rok wydaje się wystarczającym zabezpieczeniem przed zaciągnięciem zbyt wysokich zobowiązań w danym roku budżetowym. Natomiast pomysł, że wyeliminowanie ze wzoru z art. 243 u.o.f.p. tej jednej wielkości radykalnie poprawi realistyczność wieloletnich prognoz finansowych wydaje się wyjątkowo optymistyczny.
Wyłączenie ze wzoru dochodów ze sprzedaży majątku oddala wskaźnik od rzeczywistości ekonomicznej, zaniżając łączny potencjał wszystkich JST do spłat zobowiązań o ponad 3 mld zł rocznie. Samorządy, zwłaszcza gminy, dysponują znaczącym majątkiem, który może zostać sprzedany (nieruchomości!). Paradoksalnie, łączna dochodów nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi jest bardziej zmienna niż łączne dochody ze sprzedaży majątku.
W ogólnym obrazie kondycji finansowej JST w ostatnich latach zwraca uwagę spadek poziomu zadłużenia samorządów i wzrost nadwyżek operacyjnych. Nie jest to sytuacja, która wskazywałaby, że zbyt liberalne limituje się zaciąganie zobowiązań, a ich spłata jest zagrożona. Łączna nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi wzrosła
z 11,6 mld w 2012 r. do 20,3 mld zł w 2016 r. Rosną więc także wskaźniki dopuszczalnego zadłużenia. O tym, że chodzi o ich „zduszenie” świadczy fakt, że nie planuje się równoczesnego poprawienia ewidentnego błędu wzoru z art. 243 u.o.f.p., który każe podwójnie rezerwować środki na spłatę odsetek.
Można się tylko domyślać, że realnych przyczyn proponowanego ograniczenia należy szukać w obawach związanych ze wzrostem ogólnego długu publicznego, nie zaś poziomem zadłużenia samorządów.
Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych
