Prawo gminy do różnicowania wysokości stawek czynszu
TEMAT MIESIĄCA - SAS 3 / 2015
Zarówno wysokość stawek czynszu opłacanego przez lokatorów z tytułu korzystania z lokali będących w zasobie gminnym, jak i zasady ustalania ich wysokości budzą duże emocje. Niejednokrotnie zdarza się, że osoby korzystające od wielu lat z gminnego lokalu mieszkalnego muszą stawić czoła wprowadzanym przez gminę zmianom w tym zakresie. Z kolei gmina musi zadbać o właściwe środki finansowe, nie tylko na pokrycie bieżących potrzeb związanych z utrzymaniem zasobu gminnego, ale także na rozwój racjonalnej polityki mieszkaniowej. Oba stanowiska w praktyce przybierają często postać konfrontacji sądowoadministracyjnej, w której po stronie lokatorów zaangażowany jest również Rzecznik Praw Obywatelskich.
Swoboda gminy w zakresie działalności uchwałodawczej ograniczona jest ramami, które wyznacza obowiązujące prawo, również w zakresie polityki mieszkaniowej. Zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy reguluje ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawa). Na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy rada gminy uchwala:
- wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;
- zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Stosownie do treści art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:
- położenia budynku;
- położenia lokalu w budynku;
- wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;
- ogólnego stanu technicznego budynku.
Ustawodawca wyraźnie postanowił, że w sytuacji gdy właścicielem lokalu jest gmina, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki, na zasadach określonych uchwałą rady gminy w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy (art. 8 pkt 1 ustawy). Ustawa nakłada zatem na właściciela takich lokali obowiązek zróżnicowania stawek czynszu, w zależności od czynników określonych ustawowo.
W świetle powołanego przepisu nie ulega wątpliwości, że przy ustalaniu wysokości stawek czynszu należy uwzględnić wszystkie wymienione czynniki, choć - co warto podkreślić - z treści tego przepisu wynika również możliwość uwzględniania innych czynników, które mogą powodować podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu. W art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy określono wyraźnie, że wśród decydujących czynników należy uwzględnić wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Z treści tego przepisu wynika zatem, że pod uwagę powinien być brany zarówno stan techniczny poszczególnych lokali mieszkalnych, jak i całego budynku, przy czym ten stan techniczny nie musi się wcale pokrywać. Ponadto istotne znaczenie będzie mieć także stan urządzeń i instalacji, w jakie wyposażony jest zarówno budynek, jak i poszczególne lokale.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że gmina posiada pełne prawo do różnicowania stawek czynszu w zależności nie tylko od stanu technicznego budynku, ale również stanu technicznego i wyposażenia poszczególnych lokali. Dlatego może różnicować wysokość tych stawek przy uwzględnieniu czynników ustawowych.
Dużą aktywność w sprawach różnicowania stawek czynszu przejawia Rzecznik Praw Obywatelskich, który występuje do sądów administracyjnych ze skargą na uchwały rady gminy, przewidujące różnicowanie stawek czynszu przy zastosowaniu określonych kryteriów, np. kryterium lokalizacji oraz stanu technicznego lokali i ich wyposażenia, kwestionując zasady ustalania tych stawek.
Jak wskazuje Rzecznik, intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów było to, aby czynsz najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu, jako świadczenia ekwiwalentnego. Rzecznik podkreśla również, że właściciel lokalu, ustalając stawkę czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali, obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Tak więc uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Jednocześnie nie wyklucza to możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości. Na tym tle Rzecznik podnosi określone, konkretne zarzuty dotyczące kryteriów zastosowanych przez radę gminy w wieloletnim programie mieszkaniowym. Na przykład w skardze na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2009 r. nr XLII/1215/09 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Gdańska na lata 2009-2013 Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że zastosowany mechanizm obniżki stawki czynszu, ze względu na położenie budynku, nie uwzględnia istotnych różnic pomiędzy lokalizacjami budynków w różnych dzielnicach Gdańska, położonych poza Głównym Miastem (zarówno sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny częściowo uwzględniły skargę Rzecznika w tym zakresie). Z kolei wyrokiem z dnia 3 marca 2015 sygn. akt II SA/Ol 37/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Nr XIX/ 314/ 12 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012 -2016. Sąd ocenił jako zgodną z prawem uchwałę, która przewidywała zróżnicowanie stawek czynszu w zależności od stanu technicznego mieszkania i jego wyposażenia (m.in. w łazienkę, czy ogrzewanie), uznając, że gmina dysponuje stosunkowo szeroką swobodą w kształtowaniu polityki lokalowej i czynszowej. Wyrok w tej sprawie nie jest prawomocny.
Paweł Groński
PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 150)
