Po co władze metropolitalne?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS2/2017

Projekt ustawy metropolitalnej złożony w Sejmie przez posłów Prawa i Sprawiedliwości wywołał bardzo żywą reakcję nie tylko w świecie politycznym. Chyba jeszcze nigdy media nie poświęcały tyle uwagi sprawom samorządowym. W 2015 r. finalne prace sejmowe nad ustawą metropolitalną na podstawie projektu zgłoszonego przez posłów Platformy Obywatelskiej raczej nie budziły ich ciekawości.

Żródłem zainteresowania jest najwyraźniej kontekst polityczny (władza w stolicy!) i projekt ustawy ocenia się często przede wszystkim poprzez polityczne kryteria, które mieszkańców Warszawy i okolicznych gmin niekoniecznie muszą obchodzić. Kwestia metropolitalna – zresztą jak wiele innych –stała się zakładnikiem ostrego konfliktu politycznego. Równocześnie jednak nagła „medialność” kwestii metropolitalnej jest dobrą okazją do zajęcia się nią także na serio, tj. zupełnie poza kontekstem bieżącej polityki partyjnej.

CO TO JEST KWESTIA METROPOLITALNA

Wydaje się, że nie trzeba dowodzić realności istnienia ścisłych powiązań funkcjonalnych wielkiego miasta i jego otoczenia. Łączą je dojazdy do pracy czy nauki – ale i w drugą stronę – na rekreację – zdarzenia gospodarcze, sieci komunikacyjne, transport zbiorowy, kwestie środowiskowe (np. kwestia gospodarki odpadami), korzystanie z usług publicznych i komercyjnych, handlu (Marki i Janki w przypadku Warszawy!).
Tej funkcjonalnej całości nie odpowiada dzisiaj żaden podmiot administracyjny. Sąd, że nie jest to sytuacja właściwa, od dawna pojawiający się w opracowaniach eksperckich, po latach został przejęty przez świat polityki. W przypadku projektu warszawskiej ustawy metropolitalnej nie można abstrahować od faktu,  że nie ma on charakteru pionierskiego, wręcz przeciwnie – ma zastąpić obowiązującą, choć „nieużywaną” ustawę o związkach metropolitalnych z 2015 r.
Powstała ona na bazie poselskiego projektu ustawy o powiecie (sic!) metropolitalnym z 2013 r. Jego jakość nie była najwyższa. Przykładowo, wprowadzając powiaty metropolitalne i nie likwidując na ich obszarze „zwykłych” powiatów, tworzył czwarty stopień zasadniczego podziału terytorialnego, czy może raczej „trzeci i pół”, gdyż dopuszczał nakładanie się powiatów zwykłych i metropolitalnych i przecinanie się ich granic. Także ostateczna ustawa o związkach metropolitalnych nie jest bezdyskusyjna. To ona jednak stanowi właściwy kontekst dla oceny projektu przedstawionego przez posłów Prawa i Sprawiedliwości.
Zadajmy pierwsze pytanie: po co potrzebna jest metropolitalna jednostka administracyjna?

USŁUGI METROPOLITALNE

Czego nie zapewnia mieszkańcom obszarów metropolitalnych dzisiejszy układ administracyjny? Wśród rozmaitych funkcji samorządu terytorialnego za najważniejszą można uważać rolę dostarczyciela usług publicznych. Czy są wśród nich takie, które należałoby na obszarze metropolitalnym przekazać nowemu tworowi administracyjnemu? Najbardziej oczywiste jest wskazanie na potrzebę funkcjonowanie transportu zbiorowego w ramach jednolitego, racjonalnego systemu. W tym kierunku idzie zarówno ustawa o związkach metropolitalnych, jak i projekt ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Jednolity system stanowić powinien też układ drogowy. Tu już nie ma jednomyślności. Obecny projekt oddaje metropolitalnej Warszawie w zarząd drogi krajowe i wojewódzkie na jej terenie, ustawa z 2015 - nie, chociaż ich przejęcie było przewidziane w pierwotnym projekcie. Na tym kończy się katalog konkretnych, dających się wskazać usług publicznych, którym przypisano charakter metropolitalny. (Projekt warszawski oddaje nowemu tworowi administracyjnemu en bloc wszystkie zadania powiatowe. Jest to jednak tylko nieunikniona konsekwencja zamysłu utworzenia metropolitalnej Warszawy jako powiatu, stanowiąca dla niej raczej obciążenie niż właściwy obszar zadań. )
Obie konkurencyjne propozycje stosują analogiczne rozwiązanie – możliwość przejmowania zadań istniejących jednostek w drodze porozumień. Wygląda to na strategię: utwórzmy strukturę i zobaczmy do czego może służyć.
Tylko projekt ustawy warszawskiej przewiduje systemowe, jednolite przejęcie części zadań od wszystkich gmin. Proponowana procedura dba o zachowanie uprawnień gmin, jest jednak z tego powodu wyjątkowo trudna do pomyślnej realizacji (zgoda wszystkich rad gmin i jednomyślna uchwała rady metropolitalnej).

KOORDYNACJA WYKONYWANIA ZADAŃ PRZEZ JEDNOSTKI SAMORZĄDOWE

Niejasność, jakie usługi publiczne struktura metropolitalna miałaby wykonywać, nie jest chyba przypadkowa. Potrzeba podmiotu metropolitalnego raczej nie jest wyznaczona koniecznością wykonywania konkretnych usług (może poza transportem zbiorowym). Jeśli tak, to może misją władz metropolitalnych jest koordynacja usług wykonywanych przez samorządy obszaru metropolitalnego. Tym tropem poszły obydwa projekty ustaw. W projekcie PO wśród zadań powiatu metropolitalnego wymieniono plany i programy dotyczące rozmaitych dziedzin (np. zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, ochrona środowiska, gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami). Z funkcji  koordynacyjnej właściwie zrezygnowano w uchwalonej ustawie, poza możliwością koordynowania zadań na postawie porozumienia (a więc asystemowo, w stosunku do części jednostek składowych, z którymi zawarto takie porozumienia)
Projekt PiS wśród zadań władz metropolitalnych Warszawy wymienia wprost koordynację zadań wykonywanych przez składowe gminy. Nie daje jednak ich ustawowego katalogu a pozwala określić zakres koordynowanych zadań radzie metropolitalnej (niezależnie od woli gmin!).
Koordynacja działań gmin, zwłaszcza w mocnej wersji – jak w projekcie warszawskim – daje władzom metropolitalnym uprawnienia władcze i w pewnym zakresie czyni z nich szczebel nadrzędny w stosunku do władz gminnych. Jednak gdy rezygnujemy z systemowej koordynacji zadań (jak ustawa z 2015 r. w stosunku do wyjściowego projektu), czy potrzeba nam jeszcze jednostek metropolitalnych?

ROZWÓJ OBSZARU METROPOLITALNEGO

Dochodzimy do trzeciego sposobu rozumienia misji władz metropolitalnych – zapewnienia rzeczywistej jednolitości obszarowi funkcjonalnemu poprzez uprawnienia władcze w zakresie wyznaczania kierunków rozwoju. Jest to kwestia doceniona przez oba konkurencyjne rozwiązania.
Oba do zadań tworu metropolitalnego zaliczają kształtowanie ładu przestrzennego, dając mu to samo narzędzie – metropolitalne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy je z góry uznać za nieskuteczne, co jest winą wpisania uprawnień władz metropolitalnych w źle działający system planowania przestrzennego.
Oba rozwiązania wprowadzają instytucję metropolitalnych strategii rozwoju. Ustawa z 2015 r. zrezygnowała jednak z obecnego w wyjściowym projekcie zapisu, iż zadaniem podmiotu metropolitalnego jest nie tylko jej wypracowanie, ale i realizacja. Rola rozwojowa władz metropolitalnych stała się bardzo słaba. Mają one możliwość wpływania na dokumenty strategiczne samorządów-członków związku, dodajmy - dokumenty, których opracowanie nie ma charakteru obligatoryjnego.
Projekt warszawski wskazuje, że podmiot metropolitalny wykonuje zadania publiczne w zakresie „rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru miasta stołecznego Warszawy w oparciu o strategię rozwoju miasta stołecznego Warszawy”. Określa to zadania władz metropolitalnych tyleż szeroko, co nieprecyzyjnie, gdyż można tu myśleć o wszystkim od budowy metra do aktywizacji zawodowej bezrobotnych. Istniejąca ustawa i nowy projekt dotykają tu kwestii o decydującym znaczeniu: jak z luźnego konglomeratu gmin (i powiatów) stworzyć prężne ośrodki metropolitalne, kierowane spójną wizją rozwojową. Osobną sprawą jest to, na ile stwarzają ku temu realne szanse.

Trzy wyróżnione rozumienia misji władz metropolitalnych nie wykluczają się wzajemnie. Jednak to, który z trzech zespołów zadań metropolitalnych uznamy za najważniejszy, prowadzić może do różnych rozstrzygnięć w kwestiach ustrojowych, gdyż odmiennej naturze podstawowych zadań jednostki metropolitalnej lepiej bądź gorzej odpowiadają poszczególne rozwiązania ustrojowe.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa