Kolejny etap reformy
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 8/2015
Bieżący rok jest rokiem upamiętniającym 25-lecie odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce. Niewątpliwy sukces minionego ćwierćwiecza nie może jednak przesłaniać faktu, że prawo samorządowe wymaga daleko idących zmian – i to zarówno w obszarze ustrojowym, jak i finansowym. Dyskusje toczące się w ramach Zespołu ds. Ustrojowych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego pokazują potencjalne zmiany w perspektywie wieloletniej; już teraz jednak toczy się wiele konkretnych prac legislacyjnych.
W obszarze prawa ustrojowego zmiany są potrzebne przede wszystkim ze względu na rozwój społeczeństwa obywatelskiego oraz stopień skomplikowania współczesnego świata, wymuszający nowe mechanizmy zarządzania. Z punktu widzenia tych potrzeb zwrócić należy uwagę na dwa wydarzenia, jakie miały miejsce w Sejmie 4 sierpnia b.r. Tego bowiem dnia zostały przyjęte przez właściwe sejmowe komisje sprawozdania podkomisji dotyczące dwóch istotnych dla ustroju samorządu terytorialnego projektów ustaw.
Pierwszym z nich jest wniesiony przez Prezydenta RP projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego. Projekt ten jest dość głęboką nowelizacją prawa samorządowego skupioną wokół trzech głównych zagadnień:
- zwiększenia mechanizmów oddziaływania obywateli na funkcjonowanie organów samorządowych, m.in. poprzez powszechne wprowadzenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, czy też obniżenie progu ważności referendum lokalnego i regionalnego. Obecnie co do zasady próg ten wynosi 30% uprawnionych do głosowania – liczbę zazwyczaj nieosiąganą. Projekt obniża ten próg do 10% z możliwością jego dalszego obniżenia poprzez organ stanowiący;
- nowych mechanizmów współpracy jednostek samorządu terytorialnego. W tym przypadku niewątpliwie najważniejszą nową instytucją jest zespół współpracy terytorialnej. Tak jak związki jednostek samorządu terytorialnego stanowią dobre narzędzie wspólnej realizacji poszczególnych zadań publicznych, tak zespoły będą stanowiły formę współpracy opartą o kryterium przestrzenne obejmując np. miasto i jego obszar funkcjonalny. Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie będzie natomiast dobrym narzędziem wzmocnienia wpływu samorządu lokalnego na decyzje podejmowane na poziomie województwa samorządowego;
- punktowej poprawy wielu rozwiązań prawnych stanowiących problem w codziennym funkcjonowaniu, a złożonych przez korporacje samorządowe na ręce poprzedniego Prezydenta RP na początku jego kadencji. Najważniejsze zmiany dotyczą w tym zakresie przywrócenia znaczenia klauzulom generalnym, a tym samym wzmocnienie samodzielności funkcjonowania samorządu.
Drugim z projektów rozpatrywanych 4 sierpnia jest projekt ustawy o związkach metropolitalnych.
Nie ulega wątpliwości, że obszary metropolitalne charakteryzują się bardzo silnymi wzajemnymi powiązaniami, w szczególności znaczącymi przepływami ludzi i usług między poszczególnymi gminami. Oznacza to jednak, że granice w tych obszarach mają często charakter umowny i w sposób naturalny konieczne są mechanizmy współpracy – zwłaszcza w zakresie planowania przestrzennego i organizacji transportu zbiorowego. W minionych latach kilkakrotnie podejmowano próby stworzenia przepisów regulujących taką współpracę i wszystkie próby kończyły się fiaskiem, głównie ze względu na ambicje poszczególnych miast, które koniecznie chciały uzyskać miano „metropolii”, nawet jeśli takiego charakteru nie tylko nie mają, ale i w najbliższej przyszłości mieć nie będą. Rozpatrywany obecnie projekt jest pierwszym, który ma szanse na uchwalenie. Daje on możliwość utworzenia w liczących co najmniej 0,5 mln mieszkańców obszarach funkcjonalnych miast wojewódzkich częściowo obligatoryjnych zrzeszeń powiatów i gmin realizujących w szczególności zadania należące do dwóch wymienionych wcześniej obszarów. Istotne jest też to, że projekt zawiera konkretną propozycję finansowania tych zadań.
Na jesieni zobaczymy, czy wymienione wyżej ustawy przejdą poprzez drugie czytanie i czy ostatecznie wejdą do polskiego porządku prawnego. Jeśli tak się stanie to przy uwzględnieniu ilościowo drobnych, ale mających duże znaczenie zmian zawartych w ustawie
z 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, będziemy mieli do czynienia ze znaczącym krokiem w ewolucji ustroju samorządu terytorialnego.
POTRZEBY FINANSOWE
Ustrój to jednak oczywiście nie wszystko. Za większością zadań stoją potrzeby finansowe, a system dochodów jednostek samorządu terytorialnego już od dawna jest w środowisku samorządowym krytykowany. Co prawda na istotniejszą zmianę w tym roku nie należy liczyć, ale przyszły rok może przynieść nowe rozwiązania.
Ustępujący prezydent przekazał bowiem na ręce przedstawicieli korporacji samorządowych projekt ustawy o wyodrębnieniu podatku komunalnego w podatku dochodowym od osób fizycznych. Przyjęcie tego rozwiązania oznaczałoby, że w miejsce dotychczasowych udziałów w PIT pojawi się rzeczywisty podatek komunalny. Ma to znaczenie nie tylko psychologiczne (obywatele będą mieli świadomość jaka część uiszczanych przez nich danin publicznych wpływa bezpośrednio do samorządu), ale i praktyczne. Przede wszystkim ulgi wprowadzane na poziomie krajowym będą ograniczały się tylko do części przynależnej budżetowi państwa, pozostawiając dochody gmin na poziomie niezmienionym. Powiaty po raz pierwszy uzyskają władztwo podatkowe, a gminy – możliwość zmiany (w pewnych granicach) stawki podatku, co będzie generowało wzajemną konkurencję.
Drugie istotne zagadnienie to trwające prace nad systemem wyrównywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec już wydanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego na niekonstytucyjność rozwiązań istniejących na poziomie województw i bardzo prawdopodobnego analogicznego wyroku w toczącym się postępowaniu w sprawie powiatów, dalsze utrzymywanie obecnego systemu nie jest już możliwe. Zostały już sformułowane pierwsze propozycje, toczą się symulacje ekonometryczne, na jesieni można spodziewać się uzgodnionego stanowiska korporacji samorządowych.
Skala toczących się prac pozwala zatem stwierdzić, że jesteśmy właśnie świadkami kolejnego, na pewno nie ostatniego, etapu reformy samorządowej.
Grzegorz P. Kubalski
Zastępca Dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich
