Zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie zamiast art. 243
ANALIZY - SAS 1 / 2015
Forum Od-nowa
Sytuacja finansowa wspólnot stale się pogarsza. Rozwiązaniem nie jest modyfikacja art. 243 ustawy o finansach publicznych, ale zmiana całego fundamentu myślenia o długu samorządów.
Wady nowej reguły fiskalnej są powszechnie znane. Wielokrotnie były przedmiotem dyskusji i publikacji. Wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu 3 lat. Bazuje na danych historycznych, uniemożliwia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia unijne i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku.
KAPITAŁ SPOŁECZNY I LUDZKI
Indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia wyrasta z przekonania, że źródłem rozwoju każdej wspólnoty są inwestycje infrastrukturalne. Dzieje się tak, bo w polskich finansach komunalnych od dawna dominuje pogląd, że dług sam w sobie nie jest zły, o ile służy zwiększeniu wartości majątku. Tymczasem w nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju staje się przede wszystkim kapitał społeczny i ludzki. Nie chodzi tu o przekreślanie znaczenia inwestycji, ale racjonalizację. Wpadliśmy bowiem w swoisty ich kult. Efektem ubocznym takiego stanu rzeczy jest tworzenie długu.
Tymczasem inwestycje to nie najważniejszy aspekt, jaki powinien być brany pod uwagę przy namyśle nad zasadami zadłużania się samorządów. Zapomina się, że perspektywy rozwoju wspólnoty nie wyznaczają najbliższe zaplanowane działania – wyraz aspiracji mieszkańców. Nie zakreśla jej też wieloletnia prognoza finansowa (WPF) JST sporządzana na okres 4 lat. Wspólnota ma także swój wymiar międzygeneracyjny. Współtworzą ją kolejne pokolenia. By dana jednostka mogła funkcjonować, musi mieć mieszkańców zdolnych do jej stałego finansowania. Tymczasem, jak podaje GUS w prognozie demograficznej, w 2035 r. ludność Polski spadnie do 35,7 mln osób. GUS prognozuje też, że na koniec 2020 r. będzie nas o milion mniej. W dodatku dane mogą nie uwzględniać ok. 2 mln polskiej emigracji.
SOLIDARNOŚĆ Z KOLEJNYMI POKOLENIAMI
Czy stawiając na pełną absorpcję środków unijnych w Perspektywie Finansowej 2014-2020, możemy zgodzić się na rozluźnienie reguły fiskalnej zapisanej w art. 243? Przecież nie zapobiega ona systematycznemu wzrostowi zadłużenia każdego z samorządów, który był w stanie wypracowywać nadwyżkę operacyjną. A do tego wręcz skłania do wydłużenia okresu spłaty długu, nawet na wiele dziesiątków lat. Gdzie więc tu solidarność z następnymi pokoleniami? Prognoza GUS pokazuje szybkie starzenie się społeczeństwa i istotny spadek dzietności Polaków. Choćby w tym kontekście nowy wskaźnik zadłużenia jest niejako „niemoralny”: przesuwa tylko problem spłaty długu samorządowego na kolejne pokolenia, które mogą okazać się jeszcze słabsze ekonomicznie od obecnych.
Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach, zamiast uciekania się do kosmetycznych zmian w art. 243. W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie i równocześnie zrezygnować z indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia. Dodawana do ustawy o finansach publicznych nowa reguła fiskalna powinna stanowić, że jeżeli w danym roku wydatki samorządu są wyższe niż dochody, deficyt ten powinien być skompensowany taką samą nadwyżką budżetową nie później niż w dwóch kolejnych latach budżetowych. Organ stanowiący najpóźniej w drugim roku po wystąpieniu deficytu budżetu tej jednostki podejmuje uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zachowanie powyższej reguły.
Aby zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie stała się spójnym elementem systemowym finansów publicznych, ważnych modyfikacji wymagają przepisy o WPF. Jej elementem powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza. Będzie to pułap wydatków podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący. Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem. Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, należy wprowadzić regułę analogiczną, jak dla wydatków budżetu samorządu (vide: art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).
W efekcie tej zmiany w samorządach powinna obowiązywać jedynie zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (obecny art. 242) oraz zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie.
Sformułowana propozycja nowej reguły fiskalnej nie odbiera samorządom prawa do zadłużania się. Byłoby to nierealistyczne i niezgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji. W podobnym kierunku ewoluowały reguły fiskalne m.in. w Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji. Udział inwestycji w budżetach tamtejszych samorządów jest na niewysokim poziomie, a tego samego można spodziewać się w odniesieniu do Polski po zredukowaniu przy pomocy środków unijnych najpoważniejszych zapóźnień infrastrukturalnych.
Dodatkiem do zaproponowanej zasady mogłoby być wprowadzenie obowiązku organizowania referendum lokalnego w sytuacji, gdy koszt planowanej inwestycji przekroczy 20% budżetu JST. Być może zapobiegłoby to wielu inwestycjom o nieprzemyślanych konsekwencjach i wyposażyło obywateli w realne prawo do współdecydowania o finansach własnego samorządu.
Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w końcowym etapie Perspektywy Finansowej 2014-2020, tj., gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków. Powinny przy tym pamiętać, że po wyczerpaniu się tych zasobów przyjdzie im utrzymywać poczynione inwestycje już z własnej kieszeni.
