Cena ograniczenia liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 10 / 2016
Postulat ograniczenia liczby kadencji (do dwóch), przez jakie można sprawować urząd wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powraca od co najmniej kilku lat. Zgłaszają go bardzo różne siły polityczne. W zeszłej kadencji Sejmu projekt ustawy w tej sprawie złożył Ruch Palikota, w tej kadencji mówiły o tym Prawo i Sprawiedliwość oraz Nowoczesna, a całkiem niedawno Partia Razem. Idea taka pojawia się także w tekstach eksperckich, np. w „Raporcie o stanie samorządności terytorialnej w Polsce” pod redakcją Jerzego Hausnera z 2013 r. Wydaje się więc, że taka zmiana w nieuchronny sposób czeka samorząd.
W 1990 r. gminy ukształtowano jak państwa w miniaturze, z niezależnymi od siebie organami: uchwałodawczym (quasi-parlament czyli rada) i wykonawczym (quasi-rząd czyli zarząd gminy). Oba mają odrębne, zapisane w prawie kompetencje. Rada i radni nie zostali dopuszczeni do zarządzania gminą. Taki ustrój wewnętrzny gmin (a potem pozostałych samorządów), ostro rozdzielający i wręcz przeciwstawiający sobie radę i zarząd jest polską specyfiką.
Początkowo w gminach obowiązywał system, który należałoby nazwać parlamentarno-gabinetowym. Rady powoływały zarządy i dysponowały możliwością ich odwołania w czasie kadencji i czasem z tej możliwości korzystały, np. w wyniku zmiany koalicji rządzącej gminą. W 2002 r., chcąc wzmocnić ciągłość działania samorządów, wprowadzono bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. System parlamentarno-gabinetowy zastąpiono więc systemem prezydenckim.
Od tego momentu w bardzo zdecydowany sposób wójt (burmistrz, prezydent) zaczyna dominować nad radą. To on „kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz” oraz jest szefem administracji gminnej. Najważniejszą kompetencją rady pozostaje uchwalanie budżetu. Poza tym wójt (burmistrz, prezydent), który nie ma intencji wprowadzania zmian (np. utworzenia lub zniesienia jakiejś miejskiej jednostki organizacyjnej lub zmiany skarbnika) mógłby właściwie obchodzić się bez rady.
Zauważmy, że w polskim systemie politycznym nikt nie ma porównywalnej pozycji – chociaż na ograniczonym terytorium i tylko w odniesieniu do spraw samorządowych. Także mandat wyborczy wójta (burmistrza, prezydenta) jest znacznie silniejszy niż mandaty radnych, gdyż pochodzi od ponad połowy mieszkańców gminy, którzy wzięli udział w wyborach.
Potrzebę wprowadzenia ograniczenia kadencji uzasadnia się na dwa sposoby. Pierwszy z nich, mocniejszy, zasadza się na dowodzeniu, iż długotrwałe szefowanie gminie sprzyja budowie patologicznego układu o charakterze korupcyjnym. To prawda tylko warunkowa. Jeżeli wójt (burmistrz, prezydent) chce tworzyć taką patologiczną sieć, to należy się spodziewać, że po – powiedzmy – dwudziestu latach będzie ona mocniejsza niż po ośmiu. Zauważmy jednak, że proponowana zmiana nie ogranicza pozycji i kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), a tylko czas ich wykonywania przez pojedynczą osobę. Jeżeli więc (co samo w sobie nie jest bezdyskusyjne) jednoosobowe kompetencje miałyby sprzyjać budowaniu sitw, to nie eliminujemy możliwości ich tworzenia, a jedynie blokujemy korzystanie z tej możliwości przez konkretną osobę po upływie dwóch kadencji.
Drugi sposób uzasadnienia ograniczenia liczby kadencji trzyma się znacznie bliżej faktów i zdrowego rozsądku. Otóż wskazuje się, że w rywalizacji wyborczej urzędujący prezydent ma w punkcie wyjścia realną przewagę nad rywalami. Z racji pełnienia urzędu jest bardziej obecny w przestrzeni publicznej, może powołać się na konkretne osiągnięcia, dysponuje całą instytucjonalną wiedzą administracji gminnej. Ba, psychologicznie rzecz biorąc, jego obecność na urzędzie jest postrzegana jako naturalna i zrozumiała. Kontrkandydat może być postrzegany jako niekoniecznie nadający się na urząd (za młody, za stary, zbyt słabo wykształcony, bez doświadczenia, kiepsko rozpoznawalny itd.). Ponadto w wielu mniejszych gminach samorząd jest największym pracodawcą, a wójt – szefem tej struktury, a więc przełożonym znaczącej części wyborców. W rezultacie tych wszystkich czynników, w wielu miejscach dochodzi do zabetonowania lokalnej sceny politycznej, a zmiana staje się niemal niemożliwa.
Za odblokowanie lokalnej sceny politycznej w kilkudziesięciu (kilkuset?) gminach czy miastach trzeba jednak zapłacić cenę. Sami zainteresowani (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci, także część organizacji samorządowych) wskazują na utratę kapitału, jakim jest doświadczenie i zdolności dobrych szefów gmin. Ja wskazywałbym jednak na inny istotny koszt proponowanej zmiany.
Otóż silna i stabilna pozycja wójtów (burmistrzów, prezydentów) sprawia, że mogą oni pozostawać poza partyjną polaryzacją polskiego życia politycznego. Wielu z nich utrzymuje się u władzy obok a czasami na przekór podziałom partyjnym. Także ci z nich, którzy są członkami partii politycznych zajmują w nich – jak nikt inny – pozycję relatywnie niezależną od partyjnego lidera. (Zdarzały się przypadki, że wójt, burmistrz czy prezydent, którego macierzysta partia chciała zastąpić innym kandydatem, wygrywał wbrew niemu jako kandydat niezależny.)
I ten walor polityki lokalnej utracimy ograniczając liczbę kadencji na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta). W sytuacji, w której stabilizacja działania władz samorządowych nie będzie się ogniskowała wokół skutecznie działającego wójta (burmistrza, prezydenta) pochodzącego z powszechnych wyborów, miejsce to wypełnią partie polityczne jako nośnik względnej stałości. Ograniczenie liczby kadencji oznaczało będzie dalsze upartyjnienie polskiego samorządu terytorialnego, zapewne wbrew intencjom większości środowisk postulujących tę zmianę.
Oczywiście pamiętać należy, że zdrowy rozsądek podpowiada, iż wprowadzenie ograniczenia liczby kadencji ani nie wyeliminuje w radykalny sposób zdarzających się patologii, ani nie doprowadzi do gwałtownego upadku jakości sprawowania urzędów samorządowych, a zmiana ta nie dotyka najpoważniejszych bolączek polskiego systemu samorządowego.
Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych
