O nas

SAS12/2016

Organizowanie zgromadzeń cyklicznych

TEMAT MIESIĄCA - SAS 12 / 2016

PRZED I PO NOWELIZACJI

Ustawa Prawo o zgromadzeniach podlegała szeregu zmianom. Dotyczyły one nie tylko dostosowania przepisów do wymogów wynikających z konstytucyjnej zasady wolności wyrażania poglądów oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ale także wprowadzenia pewnych ograniczeń wynikających z wymogów bezpieczeństwa.

EWOLUCJA PRZEPISÓW

Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń przechodziły w ostatnich latach ewolucję. Proponowane i wprowadzane zmiany dążyły do zachowania kompromisu pomiędzy bezpieczeństwem uczestników i ochroną mienia publicznego a zachowaniem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jedna z pierwszych propozycji wynikała z zakłócenia porządku publicznego w trakcie obchodów Dnia Niepodległości 11 listopada 2013 r. w Warszawie i dotyczyła ograniczenia uczestnictwa w zgromadzeniu osób, których nie można zidentyfikować ze względu na zakrytą twarz, ubiór lub zmianę wyglądu. Projektowany zakaz nie będzie jednak bezwzględny, a możliwość udziału w zgromadzeniu osób ukrywających tożsamość została uzależniona od celu zgromadzenia.
Warto wskazać, że Prezydent RP wcześniej już proponował zakaz stosowania ubioru uniemożliwiającego identyfikację przez uczestników zgromadzenia w projekcie z listopada 2011 r., jednakże nie uzyskał on aprobaty w procesie legislacyjnym. Jako powód braku akceptacji wskazywano treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 2004 r. (sygn. akt Kp 1/04), w którym wyrażono pogląd, że bezwzględny zakaz w zgromadzeniach ww. osób naruszałby Konstytucję RP. W obecnym projekcie Prezydent RP wskazuje jednak, że zakaz nie ma charakteru bezwzględnego lecz byłby uwarunkowany okolicznościami.
Następnie 24 lipca 2015 r. uchwalono nowa ustawę – Prawo o zgromadzeniach, która zastąpiła wielokrotnie nowelizowaną już Ustawę Prawo o zgromadzeniach z 5 lipca 1990 r. Celem nowej ustawy było kompleksowe i spójne uregulowanie zasad i trybu organizowania oraz odbywania zgromadzeń, jak również wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r. oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 3 maja 2007 r.

DOTYCHCZASOWY STAN PRAWNY

Obecnie obowiązująca ustawa rozróżnia m.in. dwa rodzaje zgromadzeń: zgromadzenia oraz zgromadzenia zwoływane spontanicznie. Zgodnie z art. 3 ustawy zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Natomiast zgromadzeniem spontanicznym jest zgromadzenie, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.
W obecnym stanie prawnym nie musi być już określona minimalna liczba zebranych osób. Organizatorzy natomiast muszą zawiadomić o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia.

Zgodnie z art. 14 ustawy organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli:

jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 (tj. biorą w nim udział osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, uczestniczą osoby posiadające przy sobie broń, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne lub inne niebezpieczne materiały lub narzędzia) lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne;
jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13 (rozstrzyganie administracyjne o miejscu zgromadzenia).

Po wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, organ gminy udostępnia niezwłocznie tę decyzję na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje ją organizatorowi zgromadzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu. Jednocześnie organ gminy przekazuje decyzję o zakazie zgromadzenia wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu. Odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Przy czym należy zaznaczyć, że wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sąd okręgowy rozpatruje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia w postępowaniu nieprocesowym niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania. Postanowienie uwzględniające odwołanie podlega natychmiastowemu wykonaniu, natomiast na postanowienie to przysługuje w terminie 24 godzin od jego wydania zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w terminie 24 godzin. Od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu.

PIERWSZEŃSTWO WYBORU MIEJSCA I CZASU

Od samego początku kontrowersje i spory budziło pierwszeństwo w wyborze miejsca odbywania zgromadzenia publicznego. W dotychczasowym stanie prawnym decydowała kolejność. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym miejscu i czasie, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień (w przypadku gdy wniesione zawiadomienie nie spełnia wymagań formalnych, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania). Ponadto w takim przypadku organ gminy może przeprowadzić rozprawę administracyjną, jeżeli usprawni to uzgodnienie zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń. W tym celu organ gminy niezwłocznie, nie później jednak niż na 120 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, wzywa, telefonicznie i za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organizatorów zgromadzeń do uczestnictwa w rozprawie administracyjnej. Niestawienie się organizatora zgromadzenia na rozprawę nie wstrzymuje jej przebiegu. Organizatorom zgromadzeń, którzy uczestniczą w rozprawie administracyjnej, organ gminy może przedstawić propozycję zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia. Jeżeli na rozprawie administracyjnej organizatorzy zgromadzeń nie uzgodnią miejsca lub czasu zgromadzeń w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, organizatorzy zgromadzeń dokonują wyboru miejsca lub czasu zgromadzeń zgodnie z kolejnością wniesienia zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, spełniających wymagania formalne.

NOWELIZACJA

2 grudnia 2016 r. Sejm RP przyjął nowelizację ustawy Prawo o zgromadzeniach.

Przede wszystkim wprowadzono nową kategorię zgromadzeń, a mianowicie zgromadzenia cykliczne. Zgodnie z art. 26a jeżeli zgromadzenia są organizowane przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej cztery razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich trzech lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń, organizator może zwrócić się z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie tych zgromadzeń. We wniosku organizator podaje uzasadnienie celu cyklicznego organizowania zgromadzeń ze wskazaniem liczby i terminarza ich organizacji. Organizator składa wniosek, do wojewody nie później niż na 7 dni przed planowaną datą pierwszego z cyklu zgromadzenia, a wojewoda wydaje decyzję w przedmiocie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń nie później niż na 5 dni przed planowanym terminem pierwszego z cyklu zgromadzenia, biorąc w szczególności pod uwagę okoliczność wcześniejszego organizowania zgromadzeń przez wnioskodawcę oraz cel cyklicznego organizowania zgromadzeń.
Wojewoda, jednocześnie z wydaniem decyzji w przedmiocie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń, udostępnia na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminach zgromadzeń organizowanych cyklicznie oraz informuje o wydaniu decyzji organ gminy, na terenie której ma się odbyć zgromadzenie cykliczne.
Jednocześnie dodano kolejną przesłankę do wydania zakazu organizowania zgromadzenia. Decyzję o zakazie organ gminy będzie musiał wydać, gdy zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w którym odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie.
W przypadku, gdy wojewoda wyda zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w którym miało się odbyć inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu 24 godzin od otrzymania ww. informacji, wydaje zakaz organizowania zgromadzenia.
Istotnej nowelizacji uległ art. 12 dotyczący pierwszeństwa w organizowaniu zgromadzeń. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu „jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym czasie i miejscu, w szczególności w odległości mniejszej niż 100 m pomiędzy zgromadzeniami, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień. W przypadku gdy wniesione zawiadomienie nie spełniało wymagań określonych w art. 10, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania. Zgromadzeniom, o których mowa w art. 26a, przysługuje pierwszeństwo w wyborze miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia.”.
W projekcie przyznano pierwszeństwo zgromadzeniom organizowanym przez organy władzy publicznej oraz zgromadzeniom odbywanym w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych.

W przypadku, gdy wojewoda wyda zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w którym miało się odbyć inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu 24 godzin od otrzymania ww. informacji, wydaje zakaz organizowania zgromadzenia.

13 grudnia 2016 r. Sejm RP przyjął poprawki Senatu RP. Zrezygnowano w nich z pierwszeństwa dla organów władzy publicznej oraz związków wyznaniowych. Obecnie ustawa czeka na akceptację Prezydenta RP.

Pawel Groński

SPIS TREŚCI

Finanse samorządowe po trzech kwartałach 2016 r.

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 12 / 2016

NISKI POZIOM INWESTYCJI

Wyniki budżetów samorządów za trzy kwartały potwierdzają, że w tym roku doszło do załamania się poziomu inwestycji samorządowych. W stosunku do trzech pierwszych kwartałów 2015 r. spadły one o niemal 9 mld zł (46%).

W stosunku do ubiegłego roku znacząco wzrosły dochody bieżące (o 17 mld zł). Jest to głównie efekt włączenia do budżetów gmin środków na zasiłki 500+. Charakterystyczne, że i dochody bieżące, i wydatki bieżące wzrosły o ten sam procent (12,9). Oznacza to natomiast zwiększenie nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi z 19,6 do 22,1 mld zł.
O 3,4 mld zł wzrosły dochody podatkowe, w tym dochody z udziałów we wpływach z PIT – o 2,3 mld zł (8,6%). Bardzo znacząco spadły dochody majątkowe – o 5,2 mld zł, tj. o 38,7%. Dotyczy to przede wszystkim dotacji „europejskich”. Dotacje inwestycyjne zapisane w paragrafie 620 klasyfikacji budżetowej zmniejszyły się o 3,8 mld zł i 48,5%.
Sam spadek europejskich dochodów majątkowych w ciągle jeszcze początkowym okresie perspektywy finansowej 2014-2020 nie stanowi powodu do niepokoju, ponieważ na ogół mają one charakter zwrotu dokonanych wydatków. Te ostatnie stanowią jednak niewielki ułamek wydatków zeszłorocznych. W ciągu trzech kwartałów 2015 r. europejskie wydatki majątkowe samorządów wyniosły 10,2 mld zł, w ciągu trzech kwartałów tego roku – jedynie 1,5 mld zł, a więc o przeszło 85% mniej.
Jest to sytuacja zupełnie odmienna niż w roku 2009 (trzecim roku poprzedniej perspektywy finansowej, tak jak rok 2016 jest trzecim rokiem obecnej perspektywy). Inwestycje z budżetów jednostek samorządowych przekroczyły wtedy 41 mld zł. Zwraca uwagę, że inwestycje własne samorządów, niewspierane funduszami europejskimi są w tym roku na tym samym poziomie, co w roku ubiegłym (wydatki majątkowe na poziomie ok. 10 mld zł w ciągu trzech kwartałów).
Za drastyczny spadek inwestycji samorządowych odpowiada więc niskie wykorzystanie środków europejskich. Prawdopodobnie jest to zawinione nie tyle przez same samorządy czy władze krajowe, co raczej przez Brukselę, która z opóźnieniem przyjęła regulacje dotyczące wykorzystania funduszy w latach 2014-2020. Ponadto nowe regulacje wydają się utrudniać dostęp do środków europejskich. Niewielki stopień wykorzystania funduszy UE wydaje się zresztą problemem nie specyficznie polskim, ale ogólnoeuropejskim. Należy mieć nadzieję, że trudności realizacyjne nowych programów operacyjnych mają charakter przejściowy i przyszły rok przyniesie znaczącą zwyżkę wielkości wspieranych przez nie samorządowych inwestycji.
Z punktu widzenia pojedynczych jednostek samorządowych mówimy więc prawdopodobnie jedynie o opóźnieniu o rok czy dwa części planowanych inwestycji. Nie jest to jeszcze powód do załamywania rąk, a samorządom opłaca się czekać, skoro mogą liczyć na znaczące dofinansowanie tych inwestycji; teoretycznie nawet do 85% (chociaż faktycznie zawsze mniej w stosunku do pełnych kosztów inwestycji). Takie opóźnienia złożyły się jednak w skali kraju na ogólny spadek poziomu inwestycji oraz przyczyniły się do wolniejszego niż zakładano tempa rozwoju gospodarczego.
Odwrotną stroną niższego poziomu inwestowania jest niższe zapotrzebowanie na kredyty. Łączne zadłużenie jednostek samorządowych spadło z 71,6 mld zł w końcu 2015 r. do 68 mld zł 30 września 2016 r. W ciągu trzech kwartałów zaciągnięto nowe zobowiązania na 1,5 mld zł, co stanowi jedynie 18,6% rocznych planów, już obniżonych w trakcie roku. W stosunku do zeszłego roku wzrosły także ujmowane w przychodach środki pozostałe z lat ubiegłych oraz wolne środki z zaciągniętych w poprzednich latach kredytów. Nie negując trudności finansowych przeżywanych przez niektóre jednostki samorządowe (w tym wysokiego zadłużenia, uniemożliwiającego zaciąganie nowych zobowiązań), trzeba powiedzieć, że dane na poziomie całego sektora samorządowego świadczą, że nie brak środków własnych czy dostępu do kredytu jest główną barierą w inwestowaniu.

TAB SAS12 16

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Przepisy antykorupcyjne do zmiany?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 12 / 2016

Przepisy, które w założeniu miały przeciwdziałać wykorzystywaniu stanowisk i funkcji publicznych do prywatnych celów, coraz częściej budzą kontrowersje.

O tym, że obowiązujące przepisy antykorupcyjne są niejasne i wymagają zmiany świadczy chociażby orzecznictwo sądowe.
Na przykład wyrok zapadły w sprawie prezydenta Żor, oskarżonego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne o podanie nieprawdy w oświadczeniu majątkowym, a uniewinnionego dopiero prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Rybniku (pisaliśmy o tym w SAS nr 1/2016, „Wartość nieruchomości w oświadczeniu majątkowym”, s. 14).
Albo zapadłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczenia w sprawie radnych powiatów złotowskiego i grójeckiego, w których sąd wyjaśnił, że nie naruszyli ustawowego zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (wyroki z 14 i 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16 oraz II OSK 1712/16).
Innym przykładem może być wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z 19 października 2013 r. w którym sąd uznał, że zastępca burmistrza nie miał obowiązku podawać w oświadczeniu majątkowym kwot otrzymywanych od brata na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup należącego do tego brata właśnie mieszkania (sygn. akt III K 376/13).

PROBLEMY INTERPRETACYJNE

– Ze stosowaniem przepisów antykorupcyjnych problemy mają nie tylko samorządowcy, czy rady gmin (powiatów) i sejmiki województw, ale także służby – np. Centralne Biuro Antykorupcyjne – mówi dr Stanisław Bułajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warmińsko–Mazurskiego w Olsztynie. – Pokazuje to nie tylko przykład prezydenta Żor, ale także sprawa byłego prezydenta Zamościa – Marcina Zamoyskiego, któremu CBA zarzucało, że posiada gospodarstwo rolne o 162 ha za duże niż pozwalają przepisy. Sprawę zakończył wojewoda lubelski wyjaśniając, że posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest tożsame z jego prowadzeniem – dodaje prawnik. I dodaje, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie. Z konstytucyjnego punktu widzenia, nie może być mowy o tym, że podmiot, którego dotyczy ograniczenie wolności i praw, ma się domyślać zakresu tego ograniczenia.
Innym przykładem może być sprawa spóźnionych oświadczeń majątkowych samorządowców po wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2006 r.
– Wówczas okazało się, że ok. 700 samorządowców winno utracić uzyskany właśnie mandat spóźniwszy się z oświadczeniami o działalności gospodarczej – przypomina dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządowego Uniwersytetu Jagiellońskiego. I dodaje, że samorządowcy mandat zachowali tylko i wyłącznie dlatego, że zarówno koalicja jak i opozycja znalazły wspólnie szybki ratunek w postaci argumentacji, że przepisy o terminach tych oświadczeń były „nazbyt zawiłe”. – W konsekwencji szybko zliberalizowano owe przepisy i uratowano owe mandaty, nie bacząc, że taka argumentacja nie przynosi zbytniej chwały bystrości owych elektów – wskazuje dr Płażek.

CZAS NA ZMIANY

Nieprecyzyjne przepisy antykorupcyjne są także źródłem obecnych kłopotów prezydenta Lublina – Krzysztofa Żuka, któremu CBA zarzuca naruszenie przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przypomnijmy, że CBA zarzuca prezydentowi, że wbrew zakazowi zawartemu w art. 4 tej ustawy łączył mandat prezydenta miasta z funkcją członka rady nadzorczej w PZU Życie S.A., spółce córce PZU S.A. kontrolowanej przez Skarb Państwa. CBA wskazuje również, że do prezydenta Lublina nie mógł zostać zastosowany wyjątek z art. 6 tej ustawy, ponieważ Skarb Państwa nie posiada w PZU S.A. więcej niż 50 proc. udziałów, czy akcji.
Jednak w ocenie ekspertów sprawa wcale nie jest taka prosta
– Licząca obecnie 19 lat „z hakiem” tzw. ustawa antykorupcyjna posługuje się pojęciami, które w żaden sposób nie przystają do pojęć współczesnego prawa gospodarczego – wskazuje dr Stefan Płażek. – Jest bowiem co najmniej kilka metod ustalania większości w spółkach kapitałowych, a każda prowadząca do innego rezultatu (wartość akcji, ilość akcji, relacja do kapitału zakładowego, ilość głosów, ilość udziałów w dywidendzie) – dodaje.
– Już poprzednia treść art. 6 ustawy antykorupcyjnej budziła istotne wątpliwości interpretacyjne, które miały zostać rozstrzygnięte nowelizacją z 2006 roku – zauważa Mariusz Filipek, radca prawny i partner zarządzający w Filipek & Kamiński Kancelaria Prawna Sp. kom. – Mimo tego zabiegu również obecne brzmienie przepisu w odniesieniu do procedury „zgłoszenia” kandydata na członka władz spółek prawa handlowego może wywoływać problemy w jego stosowaniu, co niestety otwiera pole do odmiennych interpretacji prawnych.
Dlatego najlepszym rozwiązaniem, na jakie mógłby zdecydować się ustawodawca, jest zmiana obowiązujących przepisów antykorupcyjnych zawartych nie tylko w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ale także tych z samorządowych ustaw ustrojowych.
– W latach 2007–2011 funkcjonował w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pełnomocnik ds. opracowania programu zapobiegania nieprawidłowościom w instytucjach publicznych, ale jego prace nie przełożyły się na kompleksowe zmiany w prawie antykorupcyjnym – mówi Stanisław Bułajewski.
Dlaczego zatem jak do tej pory taka kompleksowa nowelizacja się nie powiodła, a ustawodawca ogranicza się jedynie do doraźnego nowelizowania przepisów?
– Pozostaje mieć nadzieję, że owa powściągliwość wszystkich jak dotąd rządów w reformowaniu przepisów antykorupcyjnych nie jest efektem jakowegoś „porozumienia ponad podziałami” – mówi dr Stefan Płażek.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Przyszłość małych gmin

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 12 / 2016

NA MARGINESIE RAPORTU NIK

Ciekawym i ważnym wątkiem raportu Najwyższej Izby Kontroli, którego główne ustalenia przedstawia w tym numerze SAS Jakub Gortyński, jest kwestia sytuacji finansowej tych gmin. Jedna z głównych tez raportu głosi, że zasadniczym problemem małych gmin są ich niskie dochody własne. Spraw finansowych dotyczą – bezpośrednio lub pośrednio – wszystkie zalecenia sformułowane w raporcie.

Po pierwsze, raport wskazuje na potrzebę rewizji finansowania gmin o niskich dochodach własnych, w tym zwłaszcza małych gmin. Po drugie – na potrzebę wprowadzenia zachęt finansowych do wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy. I, po trzecie – zachęca do odejścia od prawnego narzucania standardu wielkości zatrudnienia w pomocy społecznej.
Postuluje się więc, z jednej strony, podniesienie dochodów małych gmin. Z drugiej zaś, wskazuje na potrzebę obniżenia kosztów wykonywania przez nie zadań publicznych. Tam, gdzie możliwe – poprzez oszczędności własne. Szczególnie zwraca się uwagę na zyski płynące ze współpracy z innymi gminami, gdyż – co wynika z ustaleń – badane gminy są jej niechętne. Raport wskazuje także na ograniczanie swobody ustalania przez gminy sposobu realizacji zadań jako źródło zawyżania kosztów ich wykonania. Znów na przykładzie, gdyż ustalono, iż część badanych gmin nie jest w stanie i nie potrzebuje zatrudniać wymaganych co najmniej trzech pracowników socjalnych.

FAŁSZYWE DANE STATYSTYKI PUBLICZNEJ

Raport zawiera kilka bardzo interesujących ustaleń. Podaje, że rzeczywista liczba mieszkańców była we wszystkich kontrolowanych gminach mniejsza od liczby „faktycznych” mieszkańców podawanej przez GUS - nawet do 27%. Wiedza o takich niezgodnościach jest raczej powszechna, ale chyba pierwszy raz mówi się o tym wprost w oficjalnym dokumencie państwowej instytucji.
Raport wskazuje, że zawyżenie liczby mieszkańców (a więc wyliczenie niższych niż faktyczne dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca) prowadzi do otrzymywania przez gminy o niskich dochodach podatkowych zawyżonej subwencji, a w gminach o wysokich dochodach – do zaniżenia wpłat na „janosikowe”. Nie wspomina natomiast o sytuacji odwrotnej, zaniżenia w statystyce publicznej liczby mieszkańców i w efekcie nadmiernych wpłatach (przede wszystkim Warszawa).
Raport cofa się przed narzucającym się wnioskiem ogólnym, że spora część statystyki publicznej rozmija się ze stanem faktycznym. Tam, mianowicie, gdzie podaje się dane w układzie terytorialnym, a wielkości wyrażone są w przeliczeniu na mieszkańca. W efekcie system wyrównywania dochodów jednostek samorządowych opiera się na fałszywych przesłankach (nieprawdziwych danych dotyczących dochodów podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca).

TRANSFER GMINNYCH DOCHODÓW DO POWIATÓW

19 z 21 skontrolowanych gmin przekazywało powiatom środki na inwestycje w drogi powiatowe przebiegające na ich terenie. Raport zwraca uwagę, że odbywa się to kosztem utrzymania we właściwym stanie dróg gminnych.
Trudno się dziwić gminom, że podejmują decyzje o przekazaniu środków na inwestycje powiatowe. Dla dostępności komunikacyjnej gminy większe znaczenie ma stan dróg powiatowych przez nią przebiegających niż własnych dróg gminnych. W ten jednak sposób zbyt słabe wyposażenie powiatów w źródła dochodów przenosi się na gminy. Z analogicznym zjawiskiem mamy do czynienia w miastach na prawach powiatu, w których bardzo często dochody gminne wykorzystywane są do dofinansowania zadań powiatowych.

WĄTPLIWOŚCI METODOLOGICZNE

Jako zmienną różnicującą gminy w lepszej i gorszej sytuacji finansowej wskazuje się poziom dochodów własnych. Raport abstrahuje od istnienia bardzo silnego systemu wyrównawczego, uzupełniającego dochody własne (dokładniej dochody podatkowe) częścią wyrównawczą i równoważącą subwencji ogólnej. Wzór naliczania kwoty podstawowej subwencji wyrównawczej bardzo wyraźnie faworyzuje gminy o najniższych dochodach, do 40% średnich gminnych dochodów podatkowych na mieszkańca kraju. W ich przypadku dochodzi wręcz do nadkompensacji niskich dochodów, a stopa wyrównania drastycznie obniża się po przekroczeniu arbitralnie przyjętej granicy dochodów.
Po uwzględnieniu subwencji wyrównawczej okazuje się, że w najgorszej sytuacji dochodowej znajdują się nie gminy o najniższych dochodach podatkowych, lecz te z nich, których dochody podatkowe stosunkowo niewiele przekraczają próg 40% średniej krajowej. Teza o niskich dochodach własnych jako głównym źródle trudności finansowych małych gmin okazuje się co najmniej wątpliwa.

CO DALEJ Z MAŁYMI GMINAMI?

Pomijając tę kwestię, obraz małych gmin w świetle raportu przedstawia się następująco. Uzyskują one dochody w przeliczeniu na mieszkańca wyższe niż inne gminy. Wykonywanie zadań publicznych jest jednak w nich znacząco droższe, a ich mieszkańcy otrzymują gorszy standard usług publicznych.
W jakim kierunku należałoby poszukiwać naprawy sytuacji? Wydaje się, że są trzy możliwości. Sam raport zakłada utrzymanie obecnego stanu rzeczy i sugeruje konieczność podniesienia dochodów małych gmin. Realnie rzecz biorąc mogłoby chodzić o uzupełnienie systemu wyrównawczego o transfery do gmin o najmniejszej liczbie ludności. Warto przypomnieć, że ustawowe algorytmy nie rozdzielają w całości środków przeznaczonych na subwencję równoważącą dla gmin.
Druga opcja – lansowana, także na łamach SAS, przez Forum Od-Nowa – to dążenie do łączenia gmin, tak aby docelowo najmniejsze z nich miały przynajmniej 20 tys. mieszkańców. Rozwiązanie takie jest oczywiste, jeżeli za naczelną wartość przyjmiemy jakość i efektywność finansową usług publicznych otrzymywanych przez obywateli. Na drugiej szali jest jednak wola mieszkańców i jakość demokracji lokalnej – mała wielkość gminy sprzyja identyfikacji z jej instytucjami.
Trzecie rozwiązanie to „droga francuska”, narzucenie gminom instytucjonalnej współpracy w niektórych dziedzinach. W polskich warunkach mogłoby to polegać na nadaniu powiatom postaci związków gmin, których głównym celem byłoby wspólne wykonywanie niektórych zadań. Tu z kolei staje na drodze przepis Konstytucji gwarantujący wzajemną niezależność jednostek samorządu terytorialnego. O tym, że nie jest jednak niemożliwe wprowadzanie do polskiego systemu prawnego tego typu konstrukcji świadczy - co prawda powolne – zmierzanie do utworzenia związków metropolitalnych.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

NIK o realizacji zadań własnych przez małe gminy

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 12 / 2016

Właściwe utrzymanie dróg publicznych, rozbudowa sieci kanalizacyjnej, czy zapewnienie właściwego poziomu usług z zakresu ochrony zdrowia to zadania, z którymi w ocenie Najwyższej Izby Kontroli małe gminy nie potrafią sobie poradzić.

Raport NIK powstał w oparciu o badania ankietowe. Najwyższa Izba Kontroli wysłała zapytania do wszystkich 622 małych gmin w Polsce. Raport opracowany został na podstawie odpowiedzi uzyskanych z 453 samorządów. Natomiast bezpośrednie kontrole NIK przeprowadził w 21 urzędach gmin liczących do 5 tys. mieszkańców.
– Przyszłość małych gmin będzie coraz bardziej determinowana ich sytuacją demograficzną, bowiem dotychczasowe kryteria przyznawania subwencji lub wpłat do budżetu państwa, oparte na liczbie mieszkańców, mogą istotnie ograniczyć źródła dochodów gmin – czytany w raporcie NIK.

Z RAPORTU NIK: „W 20 z 21 skontrolowanych gminach zadłużenie na koniec 2014 r. wynosiło od 616,7 tys. zł do 9,853 mln zł, utrudniając w większości z nich (17 z 21) zaciąganie nowych zobowiązań, co będzie miało wpływ na realizację inwestycji i skuteczność wykonywania zadań w przyszłości”.

Tymczasem charakterystycznym zjawiskiem dla małych gmin jest ich niekorzystna sytuacja demograficzna, pogarszająca się szybciej niż zmiany demograficzne w kraju.
– W małych gminach proces starzenia się społeczeństwa przebiega szybciej (w 2014 r. w 45 proc. małych gmin liczba osób w wieku poprodukcyjnym była wyższa niż liczba osób w wieku produkcyjnym, podczas gdy dla wszystkich gmin kraju relacja ta dotyczyła 37 proc. gmin). Ponad 56 proc. małych gmin miało również gorszą niż średnia krajowa relację liczby osób w wieku nieprodukcyjnym do liczby osób w wieku produkcyjnym. We wszystkich skontrolowanych gminach faktyczna liczba mieszkańców była niższa od publikowanej przez GUS (od 6 do 27 proc.). Świadczy to zatem o silnych procesach migracyjnych, dotyczących całych rodzin i może być to proces nieodwracalny – wskazuje Najwyższa Izba Kontroli.

DROGI, ŚCIEKI, ZDROWIE

Skontrolowane gminy nie radziły sobie głównie z obowiązkiem zapewnienia prawidłowej gospodarki ściekowej. Na koniec 2014 r. na terenie trzech z 21 gmin objętych kontrolą nie było sieci kanalizacyjnej, a w 16 kolejnych dostęp do niej miało od 4 proc. do 69 proc. gospodarstw domowych, co odbiegało od średniej w powiatach i województwach, na terenie których znajdują się zbadane gminy. Pomimo braku dostatecznie rozwiniętej sieci kanalizacyjnej, większość gmin objętych kontrolą (66 proc.) nie wiedziała o sposobie i stanie zagospodarowania ścieków komunalnych lub nie pomagała mieszkańcom w budowie przydomowych oczyszczalni ścieków, pozwalających na ekologiczne ich zagospodarowanie.
W objętych kontrolą gminach z 32 proc. w 2011 r. do 35 proc. w 2014 r. wzrósł odsetek dróg gminnych w stanie niezadowalającym lub złym, a tylko 30 proc. posiadało nawierzchnię utwardzoną. W ośmiu gminach nie zadbano też o przeprowadzanie wymaganych przeglądów tych dróg lub nie prowadzono ich ewidencji. Jednym z powodów pogarszającego się stanu dróg gminnych było dofinansowanie przez prawie wszystkie skontrolowane gminy (19 z 21) nawet połowy kosztów remontów, modernizacji lub budowy dróg powiatowych.

Z RAPORTU NIK: „Tylko 14 proc. skontrolowanych gmin (3 z 21) opracowało i realizowało programy polityki zdrowotnej, obejmując nimi od 283 do 1011 mieszkańców”.

OŚWIATA TEŻ KULEJE

Gminy zapewniły uczniom naukę w szkołach podstawowych i gimnazjach. W większości gmin (18 z 21) w latach 2011-2014 wydatki na oświatę wzrosły od 1,2 proc. do 35 proc. i były wyższe od otrzymywanej subwencji oświatowej, która pokrywała niespełna ¾ wydatków oświatowych. Głównym powodem było utrzymywanie większości szkół przy malejącej liczbie dzieci realizujących obowiązek szkolny, która w latach 2011-2014 zmniejszyła się o 7 proc. W kolejnych latach dzieci w szkołach będzie prawdopodobnie jeszcze mniej z powodu zniesienia obowiązku szkolnego dla sześciolatków. W zbadanym przez NIK okresie, powodem zmniejszania się liczby uczniów w większości skontrolowanych gmin był przede wszystkim niski przyrost naturalny, migracja rodzin oraz realizacja obowiązku szkolnego poza terenem tych gmin. Poprawie warunków nauczania, wynikającej z mniejszej liczby uczniów w klasach oraz ze wzrostu wydatków gmin na oświatę i wychowanie nie towarzyszyła niestety poprawa wyników nauczania. W dziewięciu gminach pogarszały się stale wyniki egzaminów zewnętrznych na koniec szkoły podstawowej, a w sześciu – wyniki egzaminów gimnazjalnych.

Z RAPORTU NIK: „Spośród dzieci objętych obowiązkiem szkolnym, do szkół w miejscu zamieszkania uczęszczało na przykład: w 2011 r. od 71 proc. (Gmina Dębowa Kłoda) do 99 proc. (Gmina Świerzno) dzieci. W 2014 r. było to zaś od 67 proc. (Gmina Dębowa Kłoda) do 93 proc. (Gmina Świerzno).”

BEZ ZASTRZEŻEŃ

NIK nie ma zastrzeżeń do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, uregulowania gospodarki odpadami według zasad obowiązujących od 1 lipca 2013 r., tworzenia warunków do uprawiania sportu i turystyki, zapewnienia opieki przedszkolnej, czy też zbiorowego zapatrzenia w wodę.
Jednocześnie NIK zwrócił uwagę, że prawie 38 proc. małych gmin w Polsce realizuje zadania z zakresu pomocy społecznej przy niższej niż wymagana liczbie pracowników socjalnych. Dlatego minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego powinien przeanalizować zasadność obowiązku zatrudniania co najmniej trzech pracowników socjalnych, niezależnie od wielkości gminy.
W ocenie NIK rząd powinien też rozważyć wprowadzenie zachęt dla gmin, które zechcą wspólnie realizować inwestycje, w tym infrastrukturalne, czy wspólnie realizować zadania własne. A to dlatego, że jak podkreślono w raporcie, zadłużenie małych gmin osiągnęło już poziom, który może uniemożliwić im możliwość pozyskiwania środków np. unijnych.
Najwyższa Izba Kontroli: Informacja o wynikach kontroli: wykonywanie wybranych zadań publicznych w małych gminach, 08.09.2016 r.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Przegląd legislacyjny

TYTUŁY EGZEKUCYJNE

Od 29 października 2016 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 6 października 2016 r. w sprawie czynności sądu związanych z nadawaniem klauzuli wykonalności elektronicznym tytułom egzekucyjnym oraz sposobu przechowywania i posługiwania się elektronicznymi tytułami wykonawczymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1739)

Rozporządzenie wydano na podstawie art. 783 § 5 Ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.) i określa czynności sądu związane z nadawaniem klauzuli wykonalności elektronicznym tytułom egzekucyjnym z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 7781, art. 787, art. 7871, art. 788 oraz art. 789 Ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego oraz sposób przechowywania i posługiwania się ww. tytułami.

OPŁACANIE PEŁNOMOCNIKA Z URZĘDU

Od 2 listopada 2016 r. obowiązują:

rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu
(Dz.U. z 2016 r. poz. 1715),
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1714).

Rozporządzenia zostały wydane odpowiednio na podstawie: art. 223 ust. 2 Ustawy z 6 lipca 1982 r.
o radcach prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 233 i 1579) oraz art. 29 ust. 2 Ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.) i określają szczegółowe zasady ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego oraz przez adwokata ustanowionego z urzędu.

URZĘDY I IZBY SKARBOWE

Od 5 listopada 2016 r. obowiązuje Ustawa z 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1810)

Celem regulacji jest zapewnienie możliwości wymiany informacji pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a Ministrem Finansów w zakresie niezbędnym do tworzenia analiz, prognoz i modeli prognostycznych oraz w celu weryfikacji danych własnych obu instytucji.

USTAWA „ZA ŻYCIEM”

Od 18 listopada 2016 r. obowiązuje Ustawa z 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin „Za życiem” (Dz.U. z 2016 r. poz. 1860).

Ustawa określa uprawnienia kobiet w ciąży i rodzin do wsparcia w zakresie dostępu do:

świadczeń opieki zdrowotnej;
instrumentów polityki na rzecz rodziny.

Zgodnie z art. 10 tej ustawy z tytułu urodzenia się żywego dziecka, posiadającego zaświadczenie przyznaje się, na to dziecko, jednorazowe świadczenie w wysokości 4000 zł. Świadczenie przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka bez względu na dochód. Należy jednak podkreślić, że ustawa przewiduje inne formy wsparcia, m.in. rodzina jest uprawniona do poradnictwa w zakresie:

przezwyciężania trudności w pielęgnacji i wychowaniu dziecka;
wsparcia psychologicznego;
pomocy prawnej, w szczególności w zakresie praw rodzicielskich i uprawnień pracowniczych;
dostępu do rehabilitacji społecznej i zawodowej oraz świadczeń opieki zdrowotnej.

POZASĄDOWE SPORY KONSUMENCKIE

Od 24 listopada 2016 r. obowiązuje Ustawa z 23 września 2016 r. o pozasądowym rozwiązywaniu sporów konsumenckich (Dz.U. z 2016 r. poz. 1823)

Ustawa określa:

obowiązki podmiotów uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich;
zasady prowadzenia rejestru podmiotów uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich;
obowiązki przedsiębiorców;
zasady prowadzenia postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich;
zadania Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich.

POMOC REGIONALNA

Od 3 grudnia 2016 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z 22 listopada 2016 r. w sprawie udzielania pomocy regionalnej na rzecz rozwoju obszarów miejskich w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1944)

Rozporządzenie wydano na podstawie art. 27 ust. 4 Ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217 i 1579) i określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przedsiębiorcom, w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, pomocy regionalnej na rzecz rozwoju obszarów miejskich, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.), a także podmioty udzielające tej pomocy.

SPIS TREŚCI

Przedłużenie terminu zwrotu podatku zaskarżalne do sądu

ORZECZNICTWO - SAS 12 / 2016

Uchwała NSA z 24 października 2016 r., sygn. akt I FPS 2/16

Teza: „Przedłużenie terminu zwrotu różnicy podatku, o którym mowa w art. 87 ust. 2 zdanie drugie Ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, z późn. zm.), w przypadku, gdy weryfikacja rozliczenia podatnika dokonywana jest w ramach kontroli podatkowej (lub postępowania podatkowego, lub postępowania kontrolnego) następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia naczelnika urzędu skarbowego, przewidzianego w art. 274b w związku z art. 277 Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.).”

Rozstrzygając zagadnienie prawne NSA uznał, że postanowienie o przedłużeniu terminu zwrotu różnicy podatku kwalifikuje się jako postanowienie wydane w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, czego wymaga dla dopuszczalności skargi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Źródłem tej kwalifikacji jest art. 87 ust. 2 zdanie drugie ustawy o podatku od towarów i usług. NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przyjmuje się właściwość sądu administracyjnego, gdy regulacja ustaw materialnoprawnych opiera się na formie postanowienia, co wynika z przedmiotu rozstrzygnięcia, które takie postanowienie zawiera. W tym zakresie NSA zwrócił uwagę na Uchwałę NSA z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r., nr 4, poz. 55). Ponadto świadczy o tym również praktyka orzecznicza dotycząca wykonywania kontroli sądowej nad postanowieniami wydawanymi w oparciu o art. 274b Ordynacji podatkowej. Sąd przypomniał także, że postanowienie o przedłużeniu terminu zwrotu różnicy podatku wydane w czynnościach sprawdzających, było zaliczone do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, o których mowa była w art. 16 ust. 1 pkt 2 in fine Ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SPIS TREŚCI

Zagraniczna firma, która chce świadczyć usługi wodociągowe musi mieć w polsce siedzibę

ORZECZNICTWO - SAS 12 / 2016

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2016 r., sygnatura akt II GSK 3050/15

Dzięki zastosowaniu modelu partnerstwa publiczno-prawnego, gmina może zlecić wykonanie określonego zadania gospodarczego w całości, albo w określonej części podmiotowi profesjonalnemu. Czasem podmioty zagraniczne, ubiegające się o zawarcie takiej umowy muszą spełnić dodatkowe, przewidziane w ustawie, warunki.
Gmina Nowogard prowadziła postępowanie, którego celem było wyłonienie partnera prywatnego, świadczącego usług wodociągowych mieszkańcom gminy. Postępowanie to prowadzone było m.in. na podstawie ustawy o koncesjach na roboty budowlane i usługi. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy Ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Jedynym kryterium, jakie gmina zamieściła w ogłoszeniu była cena. Do postępowania przystąpiły dwa podmioty. Firma, która zajmuje się świadczeniem usług wodociągowych na terenie gminy (PUWiS Sp. z o.o.), oraz podmiot zagraniczny – niemiecka spółka WLB GmbH. Gmina zdecydowała się wybrać partnera zagranicznego. Decyzję władz Nowogardu zaskarżyła do sądu administracyjnego PUWiS Sp. z o.o.

ZARZUTY DO POSTĘPOWANIA

Wśród rozlicznych zarzutów podniesionych przez PUWiS Sp. z o.o., które miały wskazywać, że wybór WLB GmbH jest nieważny, znalazły się m.in.: brak należytego umocowania burmistrza do prowadzenia postępowania, ponieważ rada Nowogardu nie podjęła uchwały upoważniającej burmistrza do zaciągania zobowiązań pieniężnych związanych z realizacją umowy. Brak możliwości technicznych WLB GmbH do realizacji umowy, ponieważ część urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych niezbędnych do świadczenia usług mieszkańcom stanowi własność PUWiS Sp. z o.o. Brak zezwolenia na świadczenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych (WLB GmbH, która postępowanie wygrała nie posiadała takiego zezwolenia). Naruszenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez WLB GmbH w ten sposób, że firma ta nie posiada w Polsce ani siedziby, ani przedstawicielstwa, ani też oddziału.

ODPOWIEDŹ NA SKARGĘ

Gmina i WLB GmbH wniosły o oddalenie skargi. Argumentowały, że burmistrz Nowogardu specjalnego upoważnienia od rady mieć nie musiał, a posiadanie przez oferenta zezwolenia na wykonywanie usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie było warunkiem uczestnictwa w postępowaniu. Co więcej gmina podnosiła, że gdyby taki warunek pojawił się w ogłoszeniu, to w sytuacji, w której tylko jeden podmiot takie zezwolenie posiada, wymóg ten mógłby zostać uznany za antykonkurencyjny.
Nowogard i WLB GmbH wskazywały też, że brak siedziby WLB w Polsce nie jest przeszkodą do świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych, ponieważ w Unii Europejskiej obowiązuje zasada swobodnego przepływu usług i kapitału.

SKARGA UWZGLĘDNIONA

Ostatecznie wyrokiem z 17 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór pomiędzy gminą Nowogard, spółką WLB GmbH, a PUWiS Sp. z o.o. na korzyść tej ostatniej firmy. A zadecydował o tym podniesiony przez PUWiS Sp. z o.o. zarzut, że WLB GmbH nie ma w Polsce zarejestrowanej siedziby, przedstawicielstwa czy też oddziału.
– Prawodawstwo UE gwarantuje swobodę przepływu kapitału i usług, jednak w zakresie usług wodociągowo-
kanalizacyjnych daje państwom członkowskim możliwość ograniczenia tej swobody – wskazywał Piotr Kraczowski, sędzia NSA. – I Polski ustawodawca uczynił to, wprowadzając w art. 16 ust. 2 pkt 1 warunek, aby przedsiębiorca, który chce na terytorium RP wykonywać usługi wodociągowo-kanalizacyjne, posiadał w Polsce siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej – wskazywał.
Pozostałe zarzuty PUWiS Sp. z o.o. sąd uznał za nieuzasadnione.
– W ogłoszeniu o wszczęciu postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego gmina nie wymagała aby wykonawca dysponował zezwoleniem na działalność wodociągowo-kanalizacyjną, w konsekwencji WLB nie musiał takowego posiadać – wskazywał sędzia. – Zezwolenie takie WLB musiałaby uzyskać dopiero przed podpisaniem umowy – wyjaśniał sędzia Kraczowski.
Podobnie niezasadny okazał się zarzut złego umocowania burmistrza. – Z postępowania prowadzonego przez gminę i umowy o PPP, która w jego wyniku miała być zawarta, nie wynikał dla gminy obowiązek zaciągania zobowiązań pieniężnych – wskazywał sędzia Kraczowski. – Zatem burmistrz działał w ramach własnych kompetencji ustawowych, a upoważnienie rady, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym – dodawał.
Natomiast brak zdolności technicznych po stronie WLB mógł zostać uregulowany na drodze cywilnoprawnej – wskazywał NSA.

SPIS TREŚCI

Zgromadzenia

AKTUALNOŚCI - SAS 12 / 2016

2 grudnia 2016 r. Sejm RP przyjął nowelizację ustawy Prawo o zgromadzeniach. Wprowadzono nową kategorię zgromadzeń, a mianowicie zgromadzenia cykliczne

Organizator może zwrócić się z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie tych zgromadzeń i wówczas podaje uzasadnienie celu cyklicznego organizowania zgromadzeń ze wskazaniem liczby i terminarza ich organizacji. Organizator składa wniosek, do wojewody nie później niż na 7 dni przed planowaną datą pierwszego z cyklu zgromadzenia, a wojewoda wydaje decyzję w przedmiocie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń nie później niż na 5 dni przed planowanym terminem pierwszego z cyklu zgromadzenia, biorąc w szczególności pod uwagę okoliczność wcześniejszego organizowania zgromadzeń przez wnioskodawcę oraz cel cyklicznego organizowania zgromadzeń. Zgodnie z nowelizacją organ gminy będzie wydawał decyzję o zakazie zgromadzenia, jeżeli ma ono odbyć się w miejscu i czasie, w którym odbywa się zgromadzenie cykliczne.

SPIS TREŚCI

Komisja do spraw reprywatyzacji

AKTUALNOŚCI - SAS 12 / 2016

24 listopada 2016 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa

Projekt dotyczy ewentualnych patologii, które powstały przez lata przy reprywatyzacji warszawskiej, a jego celem jest ostateczne uregulowanie praw do nieruchomości położonych w Warszawie oraz roszczeń byłych właścicieli, którym prawo własności odebrano na podstawie tzw. Dekretu Bieruta, a następnie zwrócono z naruszeniem prawa. Projekt zakłada powstanie komisji, w skład której będzie wchodził przewodniczący i ośmiu członków. Przewodniczącym będzie sekretarz stanu w MS albo MSWiA, powoływany i odwoływany przez premiera na wniosek ministra sprawiedliwości. Dodatkowo przy komisji ma działać społeczna rada, jako organ opiniodawczo-doradczy. Komisja będzie wydawać decyzje administracyjne i postanowienia i będzie mogła np. utrzymać w mocy decyzję reprywatyzacyjną, uchylić decyzję reprywatyzacyjną i podjąć decyzję merytoryczną, która pozwoli odebrać bezprawnie pozyskaną nieruchomość.

SPIS TREŚCI

Zasiłki

AKTUALNOŚCI - SAS 12 / 2016

4 listopada 2016 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej, który stanowi wypełnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 2015 r., kwestionującego zgodność z konstytucją przepisu, na podstawie którego zasiłek stały był przyznawany dopiero od momentu zgłoszenia się do ośrodka pomocy społecznej z pełną dokumentacją, czyli z orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności.

Proponowane rozwiązanie zakłada, że od 1 stycznia 2017 r. osobie, która wystąpiła o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a następnie złożyła wniosek o zasiłek stały – świadczenie to będzie przyznawane wstecz, po uzyskaniu orzeczenia, od miesiąca złożenia wniosku o zasiłek stały, do którego trzeba będzie dołączyć potwierdzenie o jego złożeniu.

SPIS TREŚCI

SPIS TREŚCI - SAS 12/2016

AKTUALNOŚCI

Zasiłki
Komisja do spraw reprywatyzacji
Zgromadzenia

ORZECZNICTWO

Zagraniczna firma, która chce świadczyć usługi wodociągowe, musi mieć w Polsce siedzibę
Przedłużenie terminu zwrotu podatku zaskarżalne do sądu

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE WOJEWODY

Kiedy droga publiczna może zostać pozbawiona dotychczasowej kategorii?

PRZEGLĄD LEGISLACYJNY

ANALIZY

NIK o realizacji zadań własnych przez małe gminy
Przyszłość małych gmin
Przepisy antykorupcyjne do zmiany?
Finanse samorządowe po trzech kwartałach 2016 r.

TEMAT MIESIĄCA