Przyszłość małych gmin

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 12 / 2016

NA MARGINESIE RAPORTU NIK

Ciekawym i ważnym wątkiem raportu Najwyższej Izby Kontroli, którego główne ustalenia przedstawia w tym numerze SAS Jakub Gortyński, jest kwestia sytuacji finansowej tych gmin. Jedna z głównych tez raportu głosi, że zasadniczym problemem małych gmin są ich niskie dochody własne. Spraw finansowych dotyczą – bezpośrednio lub pośrednio – wszystkie zalecenia sformułowane w raporcie.

Po pierwsze, raport wskazuje na potrzebę rewizji finansowania gmin o niskich dochodach własnych, w tym zwłaszcza małych gmin. Po drugie – na potrzebę wprowadzenia zachęt finansowych do wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy. I, po trzecie – zachęca do odejścia od prawnego narzucania standardu wielkości zatrudnienia w pomocy społecznej.
Postuluje się więc, z jednej strony, podniesienie dochodów małych gmin. Z drugiej zaś, wskazuje na potrzebę obniżenia kosztów wykonywania przez nie zadań publicznych. Tam, gdzie możliwe – poprzez oszczędności własne. Szczególnie zwraca się uwagę na zyski płynące ze współpracy z innymi gminami, gdyż – co wynika z ustaleń – badane gminy są jej niechętne. Raport wskazuje także na ograniczanie swobody ustalania przez gminy sposobu realizacji zadań jako źródło zawyżania kosztów ich wykonania. Znów na przykładzie, gdyż ustalono, iż część badanych gmin nie jest w stanie i nie potrzebuje zatrudniać wymaganych co najmniej trzech pracowników socjalnych.


FAŁSZYWE DANE STATYSTYKI PUBLICZNEJ

Raport zawiera kilka bardzo interesujących ustaleń. Podaje, że rzeczywista liczba mieszkańców była we wszystkich kontrolowanych gminach mniejsza od liczby „faktycznych” mieszkańców podawanej przez GUS - nawet do 27%. Wiedza o takich niezgodnościach jest raczej powszechna, ale chyba pierwszy raz mówi się o tym wprost w oficjalnym dokumencie państwowej instytucji.
Raport wskazuje, że zawyżenie liczby mieszkańców (a więc wyliczenie niższych niż faktyczne dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca) prowadzi do otrzymywania przez gminy o niskich dochodach podatkowych zawyżonej subwencji, a w gminach o wysokich dochodach – do zaniżenia wpłat na „janosikowe”. Nie wspomina natomiast o sytuacji odwrotnej, zaniżenia w statystyce publicznej liczby mieszkańców i w efekcie nadmiernych wpłatach (przede wszystkim Warszawa).
Raport cofa się przed narzucającym się wnioskiem ogólnym, że spora część statystyki publicznej rozmija się ze stanem faktycznym. Tam, mianowicie, gdzie podaje się dane w układzie terytorialnym, a wielkości wyrażone są w przeliczeniu na mieszkańca. W efekcie system wyrównywania dochodów jednostek samorządowych opiera się na fałszywych przesłankach (nieprawdziwych danych dotyczących dochodów podatkowych w przeliczeniu na mieszkańca).


TRANSFER GMINNYCH DOCHODÓW DO POWIATÓW

19 z 21 skontrolowanych gmin przekazywało powiatom środki na inwestycje w drogi powiatowe przebiegające na ich terenie. Raport zwraca uwagę, że odbywa się to kosztem utrzymania we właściwym stanie dróg gminnych.
Trudno się dziwić gminom, że podejmują decyzje o przekazaniu środków na inwestycje powiatowe. Dla dostępności komunikacyjnej gminy większe znaczenie ma stan dróg powiatowych przez nią przebiegających niż własnych dróg gminnych. W ten jednak sposób zbyt słabe wyposażenie powiatów w źródła dochodów przenosi się na gminy. Z analogicznym zjawiskiem mamy do czynienia w miastach na prawach powiatu, w których bardzo często dochody gminne wykorzystywane są do dofinansowania zadań powiatowych.


WĄTPLIWOŚCI METODOLOGICZNE

Jako zmienną różnicującą gminy w lepszej i gorszej sytuacji finansowej wskazuje się poziom dochodów własnych. Raport abstrahuje od istnienia bardzo silnego systemu wyrównawczego, uzupełniającego dochody własne (dokładniej dochody podatkowe) częścią wyrównawczą i równoważącą subwencji ogólnej. Wzór naliczania kwoty podstawowej subwencji wyrównawczej bardzo wyraźnie faworyzuje gminy o najniższych dochodach, do 40% średnich gminnych dochodów podatkowych na mieszkańca kraju. W ich przypadku dochodzi wręcz do nadkompensacji niskich dochodów, a stopa wyrównania drastycznie obniża się po przekroczeniu arbitralnie przyjętej granicy dochodów.
Po uwzględnieniu subwencji wyrównawczej okazuje się, że w najgorszej sytuacji dochodowej znajdują się nie gminy o najniższych dochodach podatkowych, lecz te z nich, których dochody podatkowe stosunkowo niewiele przekraczają próg 40% średniej krajowej. Teza o niskich dochodach własnych jako głównym źródle trudności finansowych małych gmin okazuje się co najmniej wątpliwa.


CO DALEJ Z MAŁYMI GMINAMI?

Pomijając tę kwestię, obraz małych gmin w świetle raportu przedstawia się następująco. Uzyskują one dochody w przeliczeniu na mieszkańca wyższe niż inne gminy. Wykonywanie zadań publicznych jest jednak w nich znacząco droższe, a ich mieszkańcy otrzymują gorszy standard usług publicznych.
W jakim kierunku należałoby poszukiwać naprawy sytuacji? Wydaje się, że są trzy możliwości. Sam raport zakłada utrzymanie obecnego stanu rzeczy i sugeruje konieczność podniesienia dochodów małych gmin. Realnie rzecz biorąc mogłoby chodzić o uzupełnienie systemu wyrównawczego o transfery do gmin o najmniejszej liczbie ludności. Warto przypomnieć, że ustawowe algorytmy nie rozdzielają w całości środków przeznaczonych na subwencję równoważącą dla gmin.
Druga opcja – lansowana, także na łamach SAS, przez Forum Od-Nowa – to dążenie do łączenia gmin, tak aby docelowo najmniejsze z nich miały przynajmniej 20 tys. mieszkańców. Rozwiązanie takie jest oczywiste, jeżeli za naczelną wartość przyjmiemy jakość i efektywność finansową usług publicznych otrzymywanych przez obywateli. Na drugiej szali jest jednak wola mieszkańców i jakość demokracji lokalnej – mała wielkość gminy sprzyja identyfikacji z jej instytucjami.
Trzecie rozwiązanie to „droga francuska”, narzucenie gminom instytucjonalnej współpracy w niektórych dziedzinach. W polskich warunkach mogłoby to polegać na nadaniu powiatom postaci związków gmin, których głównym celem byłoby wspólne wykonywanie niektórych zadań. Tu z kolei staje na drodze przepis Konstytucji gwarantujący wzajemną niezależność jednostek samorządu terytorialnego. O tym, że nie jest jednak niemożliwe wprowadzanie do polskiego systemu prawnego tego typu konstrukcji świadczy - co prawda powolne – zmierzanie do utworzenia związków metropolitalnych.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa