Organizowanie zgromadzeń cyklicznych
TEMAT MIESIĄCA - SAS 12 / 2016
PRZED I PO NOWELIZACJI
Ustawa Prawo o zgromadzeniach podlegała szeregu zmianom. Dotyczyły one nie tylko dostosowania przepisów do wymogów wynikających z konstytucyjnej zasady wolności wyrażania poglądów oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ale także wprowadzenia pewnych ograniczeń wynikających z wymogów bezpieczeństwa.
EWOLUCJA PRZEPISÓW
Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń przechodziły w ostatnich latach ewolucję. Proponowane i wprowadzane zmiany dążyły do zachowania kompromisu pomiędzy bezpieczeństwem uczestników i ochroną mienia publicznego a zachowaniem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jedna z pierwszych propozycji wynikała z zakłócenia porządku publicznego w trakcie obchodów Dnia Niepodległości 11 listopada 2013 r. w Warszawie i dotyczyła ograniczenia uczestnictwa w zgromadzeniu osób, których nie można zidentyfikować ze względu na zakrytą twarz, ubiór lub zmianę wyglądu. Projektowany zakaz nie będzie jednak bezwzględny, a możliwość udziału w zgromadzeniu osób ukrywających tożsamość została uzależniona od celu zgromadzenia.
Warto wskazać, że Prezydent RP wcześniej już proponował zakaz stosowania ubioru uniemożliwiającego identyfikację przez uczestników zgromadzenia w projekcie z listopada 2011 r., jednakże nie uzyskał on aprobaty w procesie legislacyjnym. Jako powód braku akceptacji wskazywano treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 2004 r. (sygn. akt Kp 1/04), w którym wyrażono pogląd, że bezwzględny zakaz w zgromadzeniach ww. osób naruszałby Konstytucję RP. W obecnym projekcie Prezydent RP wskazuje jednak, że zakaz nie ma charakteru bezwzględnego lecz byłby uwarunkowany okolicznościami.
Następnie 24 lipca 2015 r. uchwalono nowa ustawę – Prawo o zgromadzeniach, która zastąpiła wielokrotnie nowelizowaną już Ustawę Prawo o zgromadzeniach z 5 lipca 1990 r. Celem nowej ustawy było kompleksowe i spójne uregulowanie zasad i trybu organizowania oraz odbywania zgromadzeń, jak również wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r. oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 3 maja 2007 r.
DOTYCHCZASOWY STAN PRAWNY
Obecnie obowiązująca ustawa rozróżnia m.in. dwa rodzaje zgromadzeń: zgromadzenia oraz zgromadzenia zwoływane spontanicznie. Zgodnie z art. 3 ustawy zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Natomiast zgromadzeniem spontanicznym jest zgromadzenie, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.
W obecnym stanie prawnym nie musi być już określona minimalna liczba zebranych osób. Organizatorzy natomiast muszą zawiadomić o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia.
Zgodnie z art. 14 ustawy organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli:
- jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 (tj. biorą w nim udział osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, uczestniczą osoby posiadające przy sobie broń, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne lub inne niebezpieczne materiały lub narzędzia) lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne;
- jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13 (rozstrzyganie administracyjne o miejscu zgromadzenia).
Po wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, organ gminy udostępnia niezwłocznie tę decyzję na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje ją organizatorowi zgromadzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu. Jednocześnie organ gminy przekazuje decyzję o zakazie zgromadzenia wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu. Odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Przy czym należy zaznaczyć, że wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sąd okręgowy rozpatruje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia w postępowaniu nieprocesowym niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania. Postanowienie uwzględniające odwołanie podlega natychmiastowemu wykonaniu, natomiast na postanowienie to przysługuje w terminie 24 godzin od jego wydania zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w terminie 24 godzin. Od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu.
PIERWSZEŃSTWO WYBORU MIEJSCA I CZASU
Od samego początku kontrowersje i spory budziło pierwszeństwo w wyborze miejsca odbywania zgromadzenia publicznego. W dotychczasowym stanie prawnym decydowała kolejność. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym miejscu i czasie, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień (w przypadku gdy wniesione zawiadomienie nie spełnia wymagań formalnych, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania). Ponadto w takim przypadku organ gminy może przeprowadzić rozprawę administracyjną, jeżeli usprawni to uzgodnienie zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń. W tym celu organ gminy niezwłocznie, nie później jednak niż na 120 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, wzywa, telefonicznie i za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organizatorów zgromadzeń do uczestnictwa w rozprawie administracyjnej. Niestawienie się organizatora zgromadzenia na rozprawę nie wstrzymuje jej przebiegu. Organizatorom zgromadzeń, którzy uczestniczą w rozprawie administracyjnej, organ gminy może przedstawić propozycję zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia. Jeżeli na rozprawie administracyjnej organizatorzy zgromadzeń nie uzgodnią miejsca lub czasu zgromadzeń w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, organizatorzy zgromadzeń dokonują wyboru miejsca lub czasu zgromadzeń zgodnie z kolejnością wniesienia zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, spełniających wymagania formalne.
NOWELIZACJA
2 grudnia 2016 r. Sejm RP przyjął nowelizację ustawy Prawo o zgromadzeniach.
Przede wszystkim wprowadzono nową kategorię zgromadzeń, a mianowicie zgromadzenia cykliczne. Zgodnie z art. 26a jeżeli zgromadzenia są organizowane przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej cztery razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich trzech lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń, organizator może zwrócić się z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie tych zgromadzeń. We wniosku organizator podaje uzasadnienie celu cyklicznego organizowania zgromadzeń ze wskazaniem liczby i terminarza ich organizacji. Organizator składa wniosek, do wojewody nie później niż na 7 dni przed planowaną datą pierwszego z cyklu zgromadzenia, a wojewoda wydaje decyzję w przedmiocie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń nie później niż na 5 dni przed planowanym terminem pierwszego z cyklu zgromadzenia, biorąc w szczególności pod uwagę okoliczność wcześniejszego organizowania zgromadzeń przez wnioskodawcę oraz cel cyklicznego organizowania zgromadzeń.
Wojewoda, jednocześnie z wydaniem decyzji w przedmiocie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń, udostępnia na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminach zgromadzeń organizowanych cyklicznie oraz informuje o wydaniu decyzji organ gminy, na terenie której ma się odbyć zgromadzenie cykliczne.
Jednocześnie dodano kolejną przesłankę do wydania zakazu organizowania zgromadzenia. Decyzję o zakazie organ gminy będzie musiał wydać, gdy zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w którym odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie.
W przypadku, gdy wojewoda wyda zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w którym miało się odbyć inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu 24 godzin od otrzymania ww. informacji, wydaje zakaz organizowania zgromadzenia.
Istotnej nowelizacji uległ art. 12 dotyczący pierwszeństwa w organizowaniu zgromadzeń. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu „jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym czasie i miejscu, w szczególności w odległości mniejszej niż 100 m pomiędzy zgromadzeniami, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień. W przypadku gdy wniesione zawiadomienie nie spełniało wymagań określonych w art. 10, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wymagania. Zgromadzeniom, o których mowa w art. 26a, przysługuje pierwszeństwo w wyborze miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia.”.
W projekcie przyznano pierwszeństwo zgromadzeniom organizowanym przez organy władzy publicznej oraz zgromadzeniom odbywanym w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych.
W przypadku, gdy wojewoda wyda zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w którym miało się odbyć inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu 24 godzin od otrzymania ww. informacji, wydaje zakaz organizowania zgromadzenia.
13 grudnia 2016 r. Sejm RP przyjął poprawki Senatu RP. Zrezygnowano w nich z pierwszeństwa dla organów władzy publicznej oraz związków wyznaniowych. Obecnie ustawa czeka na akceptację Prezydenta RP.
Pawel Groński
