Powiat nie zaskarży decyzji starosty

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 3/2016

Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15
Powiat nie ma legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od siebie samego za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się jego własnością, jeżeli decyzję wydaje starosta.

Tej treści uchwałę podjął 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w odpowiedzi na postawione przez trzyosobowy skład NSA pytanie, które brzmiało: czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący  przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowo-administracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony?

GENEZA PYTANIA

Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego wydał decyzję ustalającą odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i nakazał jego wypłatę z budżetu powiatu. Jednak zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie. Zarówno wojewoda mazowiecki (organ odwoławczy), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/12) skargi tej nie uznali za uzasadnioną. A to dlatego, że w ich ocenie, w badanej sprawie powiatowi legitymacja skargowa po prostu nie przysługiwała.
Wątpliwości nabrał dopiero Naczelny Sąd Administracyjny do którego trafiła skarga kasacyjna Powiatu Warszawskiego Zachodniego. I ten sformułował skierowane do składu siedmiu sędziów przytoczone na wstępie pytanie. Bowiem w ocenie trzyosobowego składu orzekającego na gruncie rozpatrywanej sprawy pojawił się problem, czy dopuszczalne jest takie rozumienie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które z jednej strony przyznaje JST kompetencje dysponenta władztwa publicznego, a z drugiej strony postępowania administracyjnego, czy sądowo administracyjnego (postanowienie z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2071/13).

ROZPRAWA

Za przyznaniem powiatom prawa kwestionowania w postępowaniu odwoławczym czy sądowoadministracyjnym decyzji wydanych przez starostę w pierwszej instancji opowiedział Prokurator Generalny.
Prokurator Generalny zawsze stał i nadal stoi na stanowisku, że to interes prawny kreuje stronę postępowania  mówiła na rozprawie Bożena Kiecol, prokurator Prokuratury Generalnej. – Dlatego i w tej sprawie stoimy na stanowisku, że powiat powinien mieć możliwość występowania w charakterze strony, zwłaszcza w sytuacji, w której starosta orzekając o odszkodowaniu za grunt zajęty pod drogę, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, a nie powiatu – wskazywała Bożena Kiecol.
Za uchwałą przyznającą powiatom prawo do skarżenia decyzji odszkodowawczych starosty opowiadał się także Łukasz Popek, radca prawny reprezentujący Powiat Warszawski Zachodni.
– Przyznanie powiatom prawa do bycia stroną postępowań o odszkodowanie byłoby rozwiązaniem najlepszym dla wszystkich – wskazywał Łukasz Popek. – Również dlatego, że odsuwałoby od orzekającego o odszkodowaniu starosty podejrzenie, że wydaje decyzję jedynie w interesie powiatu – argumentował.

UCHWAŁA

Ostatecznie skład siedmiu sędziów NSA podjął uchwałę następującej treści: „Powiat nie ma legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a) w związku z art. 11 a) ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji  w zakresie dróg publicznych  oraz art. 38 ustawy z 5 czerwca 2008 r. o samorządzie powiatowym”.
Z tak sformułowanej uchwały wynika, że w takich sprawach powiat stroną być nie może. A to dlatego, że powiat będąc korporacyjną osobą prawną swoje zadania wykonuje za pomocą organów.
– Są to jednak nadal zadania powiatu, a nie jego organów i niezależnie od tego, czy mają one charakter zadań własnych, czy zleconych przez administrację rządową – uzasadniał Jacek Chlebny, sędzia NSA.
Sąd zwrócił też uwagę, że ustawa o samorządzie powiatowym wśród organów powiatu wymienia zarząd (organ wykonawczy) oraz radę, która jest jego organem stanowiącym i kontrolnym. Wśród organów powiatu nie został wymieniony starosta, co w ocenie NSA nie oznacza wcale, że nie jest on organem powiatu.
– Zarząd i rada są organami powiatu wyodrębnionymi organizacyjnie – tłumaczył sędzia Chlebny. – Natomiast starostę należy zaliczyć do organów powiatu wyodrębnionych funkcjonalnie. O tym bowiem, że jest on organem powiatu przesądzają przyznane staroście ustawami kompetencje – argumentował sędzia.
A skoro tak, to niedopuszczalne jest, by jeden z organów powiatu kwestionował rozstrzygnięcia innego jego organu. I to w trójinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu NSA odniósł się także do przysługującego powiatom sądowej ochrony ich samodzielności, która w ocenie sądu przede wszystkim gwarantuje im prawo do swobodnego wykonywania zadań publicznych.
– Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru – wskazywał sędzia Chlebny. – Z tak rozumianej sądowej ochrony samodzielności nie można jednak wywodzić prawa powiatu do bycia stroną w postępowaniu, w którym jego organy orzekały w pierwszej instancji – uzasadniał sędzia.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa