Statut sołectwa: zasady wyboru sołtysa

ORZECZNICTWO I ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE DLA SAMORZĄDÓW - SAS 3/2018

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 97/18 – orzeczenie nieprawomocne

Sołtys zawsze ma pochodzić z wyboru. Postanowienia statutu sołectwa wskazujące okoliczności, w których wyboru sołtysa nie przeprowadza się, są nieważne.

Rada gminy, korzystając z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwaliła statut sołectwa. Określiła w nim m.in. zasady wyboru sołtysa. W stosownych przepisach statutu znalazło się m.in. i takie postanowienie: „Jeżeli został zgłoszony tylko jeden kandydat, Gminna Komisja Wyborcza niezwłocznie w obwieszczeniu zawiadamia o tym mieszkańców gminy danego sołectwa i przedłuża termin przyjmowania zgłoszeń kandydatów na sołtysa o pięć dni. W przypadku braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się”.
Nieważność tego przepisu stwierdził organ nadzoru. Od rozstrzygnięcia nadzorczego gmina odwołała się do sądu administracyjnego. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 22 marca 2018 r. uznał, że racja leży po stronie wojewody.
W uzasadnieniu swego orzeczenia sąd wskazał przede wszystkim, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Przepis ten reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. Co oczywiste, statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. W tym względzie ustawodawca pozostawił bowiem organowi gminy ustanawiającemu statut pewną swobodę – wskazał sąd.
W dalszej części uzasadnienia WSA w Gdańsku wskazał, że zakwestionowane przez wojewodę przepisy uchwalonego przez radę gminy statutu sołectwa w sposób ewidentny są sprzeczne z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
– Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy – podkreślił WSA w Gdańsku.

W uzasadnieniu swego orzeczenia sąd wskazał przede wszystkim, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w art. 380 ustawy – Kodeks wyborczy, który stanowi, że jeżeli w okręgu wyborczym w wyborach do rady zarejestrowana liczba kandydatów jest równa liczbie radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym lub od niej mniejsza, głosowania nie przeprowadza się, a za wybranych na radnych terytorialna komisja wyborcza uznaje zarejestrowanych kandydatów, natomiast pozostałe mandaty pozostają nieobsadzone. Analogicznego wyłączenia głosowania ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje natomiast w stosunku do wyborów organu wykonawczego, jakim w sołectwie jest sołtys.
– Mając zatem na uwadze, że art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje obsadzanie organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy w trybie wyborczym (głosowaniu), niedopuszczalnym było przyjęcie unormowania statutów sołectw, w świetle których w przypadku zgłoszenia jednego kandydata i braku dalszych zgłoszeń, zarejestrowanego kandydata uważa się za wybranego i wyborów nie przeprowadza się – rozstrzygnął gdański sąd administracyjny.

SPIS TREŚCI

Opłata za odpady komunalne - gmina nie segreguje, ale płacić trzeba

ORZECZNICTWO I ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE DLA SAMORZĄDÓW - SAS 3/2018

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 872/16

Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To, że gmina nie wywiązuje się ze swoich obowiązków związanych z segregacją odpadów komunalnych nie zwalnia właścicieli nieruchomości od obowiązku uiszczania tej opłaty.

Prezydent miasta ustalił właścicielowi nieruchomości opłatę za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Argumentował, że właściciel ani nie złożył wymaganej przepisami prawa deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ani też opłaty tej nie uiszczał. W konsekwencji obowiązkiem prezydenta miasta, wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, było ustalenie tej opłaty.
Mieszkaniec bronił się wskazując, że gospodarkę odpadami komunalnymi na swojej nieruchomości prowadzi w sposób prawidłowy, tj. segreguje odpady w sposób zgodny z obowiązującymi na terenie gminy przepisami. Opłaty zaś nie uiszcza dlatego, że gmina miesza selektywnie zbierane przez niego odpady komunalne. Tym samym samorząd nie wywiązuje się ze swoich obowiązków ustawowych. W konsekwencji właściciel nieruchomości czuje się zwolniony z obowiązku płacenia gminie za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny – podobnie zresztą jak w I instancji WSA w Łodzi, a wcześniej: samorządowe kolegium odwoławcze – stwierdził, że w sporze rację ma organ administracji, czyli prezydent miasta.
NSA wskazał, że zgodnie z przepisami właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są w związku z tym obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi już art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i ust. 1 pkt 1 ustawy).
Właściciel nieruchomości jest też obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 ustawy).
W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 ustawy).
– Bez znaczenia w tym zakresie są wskazywane przez właściciela nieruchomości okoliczności, sprowadzające się do kwestionowania działań gminy w zakresie ochrony środowiska, czy organizacji selektywnej zbiórki odpadów – wskazał NSA.

SPIS TREŚCI

Gmina zaskarży zarządzenie zastępcze wojewody zakazujące zgromadzenia

ORZECZNICTWO I ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE DLA SAMORZĄDÓW - SAS 3/2018

Uchwała Siedmioosobowego Składu Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego z 28 marca 2018 r., sygn. akt III SZP 1/18

Organ gminy jest uprawniony do wniesienia odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia wydanego w trybie art. 26b ust. 4 Prawa o zgromadzeniach, a także jest stroną w postępowaniu toczącym się na skutek odwołania organizatora zgromadzenia od takiego zarządzenia. Po upływie terminu zgromadzenia nie staje się zbędne rozpoznanie odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia wydanego w trybie art. 26b ust. 4 Prawa o zgromadzeniach.

W dniu 28 marca 2018 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmioosobowym rozpoznawał w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych następujące zagadnienia prawne przedstawione postanowieniem Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2018 r.:
„1. czy organ gminy jest uprawniony do wniesienia odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia wydanego w trybie art. 26b ust. 4 ustawy z 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (…), a także czy przysługuje mu status strony w postępowaniu toczącym się na skutek odwołania organizatora zgromadzenia od takiego zarządzenia?
2. czy po upływie terminu zgromadzenia zbędne staje się rozpoznanie odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia wydanego w trybie art. 26b ust. 4 ustawy z 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (...)?”
W sprawie, której dotyczyło ww. zagadnienie ustalono, że przedmiotem rozpoznania przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie były odwołania od zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego, wydanych na podstawie art. 26b ust. 4 Prawa o zgromadzeniach, wobec zgłoszonych Prezydentowi m.st. Warszawy zgromadzeń publicznych, które miały się odbywać w tym samym miejscu i czasie, co tzw. zgromadzenia cykliczne („miesięcznice smoleńskie”). Zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 27 kwietnia 2017 r. comiesięczne zgromadzenia cykliczne dla oddania hołdu ofiarom katastrofy smoleńskiej mają się odbywać 10-go dnia każdego miesiąca kalendarzowego, w okresie od maja 2017 r. do kwietnia 2020 r. na obszarze zlokalizowanym od ul. Świętojańskiej przez pl. Zamkowy po ul. Krakowskie Przedmieście i ul. Karową w Warszawie.
Arkadiusz S., Kajetan W., Zbigniew B. oraz Dariusz K. zgłosili – jako osoby fizyczne - Prezydentowi m.st. Warszawy zamiar odbycia zgromadzeń publicznych w miejscu i czasie zgromadzenia cyklicznego („miesięcznicy smoleńskiej” planowanej na dzień 10 października 2017 r.). W związku z otrzymanymi zgłoszeniami Prezydent m.st. Warszawy nie wydał – wbrew nakazowi wynikającemu z art. 26b ust. 3 w związku z art. 14 pkt 3 i w związku z art. 26e Prawa o zgromadzeniach – decyzji zakazujących odbywania zgromadzeń („kontrmanifestacji smoleńskich”). W tej sytuacji Wojewoda Mazowiecki, jako organ sprawujący nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, wydał w zastępstwie Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 10 października 2017 r. zarządzenia zastępcze, na mocy których zakazał osobom zgłaszającym zgromadzenie (organizatorom) odbywania „kontrmanifestacji smoleńskich”.
Od zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego organizatorzy zgromadzenia oraz Prezydent m.st. Warszawy wnieśli odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie. We wszystkich sprawach zainicjowanych tymi odwołaniami Sąd Okręgowy w dniu 11 października 2017 r. postanowił umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowe, albowiem dzień, w którym miała się odbyć „kontrmanifestacja smoleńska” (10 października 2017 r.) już upłynął; w tych okolicznościach – zdaniem Sądu Okręgowego – rozpoznawanie odwołań od zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego nie miałoby żadnego znaczenia dla organizatora zgromadzenia.
Na postanowienia Sądu Okręgowego w przedmiocie umorzenia postępowania organizatorzy zgromadzenia oraz Prezydent m.st. Warszawy wnieśli zażalenia do Sądu Apelacyjnego w Warszawie. W związku z rozpoznawaniem zażaleń Sąd Apelacyjny powziął istotne wątpliwości natury prawnej odnośnie do kwestii związanych: 1) z legitymacją organu gminy (prezydenta miasta) do wniesienia odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia wydanego w trybie art. 26b ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach i uczestnictwa w postępowaniu cywilnym wszczętym na skutek takiego odwołania oraz 2) z oceną, czy po upływie terminu zgromadzenia zachowuje aktualność rozpoznawanie ww. odwołania. Wskazane wątpliwości Sąd Apelacyjny postanowił przedstawić Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia. Z kolei Sąd Najwyższy w składzie zwykłym – z uwagi na istotność analizowanego zagadnienia – przekazał je do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu.
W odpowiedzi na ww. pytania prawne Sąd Najwyższy w składzie siedmioosobowym podjął uchwałę o następującej treści:

Organ gminy jest uprawniony do wniesienia odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia wydanego w trybie art. 26b ust. 4 Prawa o zgromadzeniach, a także jest stroną w postępowaniu toczącym się na skutek odwołania organizatora zgromadzenia od takiego zarządzenia. Po upływie terminu zgromadzenia nie staje się zbędne rozpoznanie odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia wydanego w trybie art. 26b ust. 4 Prawa o zgromadzeniach.

Pogląd zaprezentowany w uchwale powiększonego składu Sądu Najwyższego oznacza więc w pierwszej kolejności, że organ gminy (wójt/burmistrz/prezydent miasta), który wbrew obowiązkowi nałożonemu przez art. 26b ust. 3 Prawa o zgromadzeniach nie wydał decyzji o zakazie zgromadzenia, jakie miałoby się odbyć w miejscu i czasie zgromadzeń organizowanych cyklicznie, jest podmiotem legitymowanym do udziału w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym w sprawie z odwołania od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia. W szczególności taki organ może złożyć we własnym imieniu odwołanie, jak również może wziąć udział w postepowaniu sądowym, jakie zostało wszczęte przez organizatora zgromadzenia.
Ponadto w uchwale stwierdzono, że mimo upływu terminu, w którym miało się odbyć zgromadzenie zakazane zarządzeniem zastępczym wojewody, rozpoznanie odwołania od tego zarządzenia nie staje się zbędne w rozumieniu art. 355 § 1 k.p.c., a to oznacza że wskazana okoliczność nie jest przesłanką umorzenia postępowania cywilnego przez sąd. W konsekwencji sąd powszechny – o ile nie zachodzą inne przeszkody natury procesowej – powinien rozpoznać odwołanie od zarządzenia zastępczego wojewody co do istoty tego środka zaskarżenia, a następnie zakończyć sprawę wydaniem orzeczenia o charakterze merytorycznym.

SPIS TREŚCI

Czy możliwe jest skuteczne wybranie na wójta osoby skazanej na grzywnę?

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 3 / 2018 

Konflikt przepisów Kodeksu wyborczego z ustawą o pracownikach samorządowych

Sprzeczne przepisy Kodeksu wyborczego i ustawy o pracownikach samorządowych mogą być problemem dla niektórych kandydujących na stanowisko wójta (burmistrza, czy prezydenta miasta). O ile bowiem pierwsza ustawa dopuszcza – z pewnymi ograniczeniami – możliwość ubiegania się o tę funkcję przez osoby skazane, o tyle druga uniemożliwia z osobą karaną nawiązać stosunek pracy w gminnym urzędzie.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego bierne prawo wyborcze nie przysługuje osobom skazanym prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Z przepisu tego wynika zatem, że kandydować w wyborach (w tym samorządowych na stanowisko wójta burmistrza, prezydenta miasta) może skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, ścigane z oskarżenia publicznego, na inną karę niż pozbawienie wolności, czyli np. grzywnę. Co więcej, z przepisów Kodeksu wyborczego wynika, że osoba taka może zostać skutecznie wybrana na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z innego przepisu Kodeksu wyborczego wynika bowiem, że wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje z powodu „utraty prawa wybieralności”, czyli wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego (patrz art. 492 § 1 pkt 4).

BŁĄD USTAWODAWCY

Ustawodawca uchwalając 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy popełnił jeden błąd. Zapomniał bowiem dostosować do jego przepisów (w szczególności do treści art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego) przepisów ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Ta ostatnia ustawa, w art. 6 ust. 2, stanowi bowiem, że „Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe”.
Z przepisu tego jasno wynika, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru nie może być osoba, na której ciąży jakikolwiek wyrok skazujący, a nie tylko skazujący ją na karę pozbawienia wolności, za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.
W 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na ten błąd ustawodawcy, kierując stosowne wystąpienia do Państwowej Komisji Wyborczej oraz do sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Wskazywał w nich, że kwestia niespójności przepisów Kodeksu wyborczego i ustawy o pracownikach samorządowych powinna zostać wzięta pod rozwagę przez ustawodawcę.

NIEMOŻLIWE NAWIĄZANIE STOSUNKU PRACY

Na problem zwraca także uwagę dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, podkreślając, że przepisy Kodeksu wyborczego nie mogą być traktowane jako lex specjalis w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. M.in. dlatego, że ustawa o pracownikach samorządowych nie zajmuje się kwestią biernego prawa wyborczego, lecz wyłącznie kwalifikacjami urzędników samorządowych.
Dlatego — zdaniem dr Stefana Płażka — wybór osoby skazanej na wójta jest możliwy, ale nie można z wybranym nawiązać stosunku pracy.
Ponadto, w ocenie dr Stefana Płażka, są także i inne argumenty przemawiające za tym, że skazany nie powinien piastować urzędu wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
– Żadną racją dobra publicznego nie można uzasadnić tego, że wójt byłby jedynym spośród wszystkich pracowników samorządowych z powołania lub wyboru o łagodniejszym do spełnienia warunku niekaralności – przekonuje dr Stefan Płażek. – A co gorsza, byłby on zwierzchnikiem urzędników, od których w tym względzie wymagałoby się więcej – dodaje.
Podobnie uważa dr Stanisław Bułajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie.
– Osoba, która jest przestępcą, wybrana na urząd wójta, z całą pewnością nie będzie mogła być zatrudniona w urzędzie gminy – wskazuje dr Stanisław Bułajewski. – Uzasadnia to wnioskowanie ze słabszego na silniejsze (a minori ad maius). Skoro bowiem pracownik referatu geodezji w urzędzie miasta nie może być osobą karaną, to tym bardziej taką osobą nie może być naczelnik tego referatu czy też ich pracodawca: wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przeciwne stanowisko prowadziłoby do konstatacji, że wójt-przestępca (wydający decyzje administracyjne) może być przełożonym pracowników samorządowych, od których wymaga się niemal nieskazitelnego charakteru — przekonuje.

ORZECZNICTWO

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2276/15

„Art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego mówi o osobie skazanej prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności. W pojęciu skazania na karę pozbawienia wolności mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego wykonania kary, jak i orzeczenie warunkowego zawieszenia jej wykonania. Tym samym ustawodawca uznaje, że osoby, które dopuściły się czynu karalnego zagrożonego określonym rodzajem kary stają się niegodne piastowania funkcji w urzędach publicznych, a co za tym idzie tracą prawo wybieralności”.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Zarządzanie bezpieczeństwem cyfrowym w samorządach

ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 3 / 2018 

Samorządy terytorialne to skomplikowane organizmy. Administracja samorządowa, wykonując swoje ustawowe zadania, gromadzi i przetwarza ogromne ilości danych. Są to dane osobowe obywateli (w tym dane wrażliwe), dane dotyczące gospodarki, administracji itd. Dane związane z Inteligentnymi Systemami Transportowymi oraz innymi rozwiązaniami Smart City. Samorządy gospodarują również znacznym majątkiem i dysponują znacznymi sumami pieniędzy. Bezpieczeństwo informacyjne administracji samorządowej przekłada się na bezpieczeństwo obywateli, którzy z mocy prawa przekazują wiele swoich danych urzędom1. Przede wszystkim jednak organy samorządu terytorialnego sprawują powierzoną im ustawami władzę i odpowiadają za funkcjonowanie społeczeństwa i państwa.

Tymczasem dane i pieniądze stanowią główny cel cyberprzestępców motywowanych ekonomicznie. Władza i administracja (a raczej ich destabilizacja) to główny cel cyberprzestępców sponsorowanych przez państwa, grupy terrorystyczne itp.
Dlatego też w sposób oczywisty jednostki samorządu terytorialnego stają się przedmiotem ataków hakerskich. Potwierdzają to zresztą różnorakie statystki2 „(…) analiza posiadanych przez Zespół CERT.GOV.PL danych potwierdza, że najwięcej prób infekcji oprogramowaniem złośliwym typu botnet dotyczy głównie sektorów: służby – 30,72%, kluczowe przedsiębiorstwa – 21,62% oraz administracja terenowa – 7,22%”. Nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że administracja samorządowa jest zagrożona atakami informatycznymi. Przytoczmy kilka powszechnie wskazywanych ataków z ostatnich lat:

  • na stronie internetowej Urzędu Miasta Poznania dostępne były informacje potrzebne do logowania do wersji szkoleniowej i testowej systemu Wsparcia Organów Wyborczych,
  • dane osobowe inicjatorów referendum wyciekły z Urzędu Miasta w Piotrkowie Trybunalskim,
  • w Urzędzie Miejskim w Toruniu atakującym udało się dokonać zmiany zawartości (ang. defacement) strony internetowej,
  • taka sama sytuacja miała miejsce z witryną internetową należącą do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu,
  • kielecka policja zatrzymała osobę, która zgłosiła się do urzędu wojewódzkiego i powiadomiła, że udało mu się włamać na jeden z należących do urzędu serwerów,
  • strona internetowa Urzędu Miasta Łodzi wraz z niektórymi serwisami (np. zapisanie się na wizytę w Wydziale Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów) została zablokowana na kilka dni przez hakerów. Urząd Miasta Łodzi zapłacił aż 43 tys. zł brutto firmie, która „czyściła” system po ataku oraz za ponowne „postawienie” strony,
  • poprzez przekierowanie na fałszywe konta przelewów w pięciu urzędach gmin (Błażowa, Belsk Duży, Gidle, Rząśnia, Jaworzno) atakującym udało się ukraść ponad 2 miliony złotych3.

Wymusza to podejmowanie działań zabezpieczających systemy teleinformatyczne, którymi posługują się samorządy.
Część podstawowych zasad bezpieczeństwa wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. Wiele nowych, powszechnie obowiązujących regulacji wejdzie w życie niebawem, w szczególności bardziej zaawansowane środki określone są w  publikowanych przez stronę publiczną lub organizacje branżowe zaleceniach, rekomendacjach, kodeksach postępowania lub zbiorach dobrych praktyk.
Należy pamiętać również, że administracja samorządowa – pośrednio lub bezpośrednio – zarządza infrastrukturą krytyczną, a wszelkie incydenty w tym obszarze mogą mieć bardzo duży wpływ na społeczeństwo. Nietrudno wyobrazić sobie również, że celem ataku mogą stać się krytyczne dla zdrowia i życia ludzkiego, a zarządzane przez samorządy, transport i komunikacja, szpitale czy zaopatrzenie w wodę pitną.
Jednostki samorządu terytorialnego muszą dostosować się nie tylko do norm prawnych wyznaczających standardy ochrony, ale także do realiów szybko zmieniającej się rzeczywistości cyberprzestrzennej. Powinny także, wzorem innych podmiotów publicznych i prywatnych, wprowadzać skuteczne strategie zarządzania ryzykiem w oparciu o dogłębną analizę możliwości lepszego przygotowania do obrony. W tym celu powinny włączyć się aktywnie w realizację państwowej strategii cyberbezpieczeństwa, wdrażać obowiązujące przepisy oraz międzynarodowe standardy ISO.

PAŃSTWOWA STRATEGIA CYBERBEZPIECZEŃSTWA

9 maja 2017 r. została przyjęta przez rząd strategia cyberbezpieczeństwa, której oficjalny tytuł to „Krajowe Ramy Polityki Cyberbezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej na lata 2017-2022”. W dokumencie dostrzeżona została poważna rola samorządu terytorialnego. Zgodnie z Krajowymi Ramami Polityki Cyberbezpieczeństwa „rząd w ramach współpracy administracji rządowej z administracją samorządową będzie rekomendował i działał na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w zakresie tworzenia klastrów bezpieczeństwa dla tej administracji”.
Należy zatem spodziewać się zwiększenia aktywności rządu w zakresie współpracy z samorządami, ale także nałożenia w drodze regulacji ustawowych dodatkowych obowiązków i standardów w tym zakresie. Jednostki samorządu terytorialnego powinny być aktywne we współpracy z administracją rządową w zakresie budowy cyberbezpieczeństwa.

KRAJOWE RAMY INTEROPERACYJNOŚCI

Zagadnienia cyberbezpieczeństwa, pojmowanego z jednej strony jako bezpieczeństwo systemów teleinformatycznych, a z drugiej jako bezpieczeństwo informacji przetwarzanych w tych systemach, regulowane są w różnych aktach prawnych. Jednym z ważniejszych jest ustawa o informatyzacji4, a w szczególności akt wykonawczy do tej ustawy – Krajowe Ramy Interoperacyjności5. Zgodnie ze wspomnianą ustawą samorządy zobowiązane są używać do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych oraz zapewniających interoperacyjność systemów.

Mimo obowiązujących przepisów stan zabezpieczeń w administracji samorządowej nie jest zadowalający:

  • 33 proc. urzędów samorządowych nie ma na wyposażeniu urządzenia typu firewall6,
  • 24% urzędów samorządowych ma opracowaną analizę ryzyka7,
  • 12% urzędów samorządowych nie posiada polityki bezpieczeństwa informacji8.

OCHRONA DANYCH OSOBOWYCH

W kontekście cyberbezpieczeństwa należy również rozważać kwestie ochrony danych osobowych. Na ten temat, zarówno w odniesieniu do obowiązującej jeszcze ustawy o ochronie danych osobowych9 jak i w odniesieniu do RODO10, wylano morze atramentu. W tym miejscu należy jedynie wspomnieć, że RODO, które weszło w życie 25 maja 2018 r., wyznacza wyższy standard ochrony danych dotyczących osób fizycznych. Rozporządzenie nie wymaga implementacji, jednakże nie oznacza to, że nie zmienią się ustawy krajowe. Wraz z wejściem w życie RODO znacznie zwiększą się możliwości prawnego dochodzenia odszkodowań z tytułu naruszenia danych osobowych na drodze cywilnej. Tak więc nawet jeżeli samorządy terytorialne nie będą narażone na dotkliwe finansowe sankcje administracyjne, to będą ponosiły odpowiedzialność cywilnoprawną.

DYREKTYWA NIS I USTAWA O KRAJOWYM SYSTEMIE CYBERBEZPIECZEŃSTWA

Bardzo ważnym krokiem w rozwoju standardów prawnych dotyczących budowy cyberbezpieczeństwa będzie wejście w życie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, implementującej dyrektywę NIS11. Dotyczyć ona będzie w szczególności tzw. operatorów usług kluczowych, którzy w pewnej mierze pokrywają się z podmiotami odpowiedzialnymi za infrastrukturę krytyczną. W konsekwencji może dotyczyć samorządów lub części przedsiębiorstw komunalnych. Ustawa implementująca dyrektywę NIS ustanowi m.in. procedury i obowiązki zgłaszania incydentów dotyczących cyberbezpieczeństwa oraz wyznaczy szczególne wymogi dotyczące zapewniania bezpieczeństwa przez operatorów usług kluczowych. Ustawa implementująca dyrektywę NIS powinna wkrótce zostać przyjęta przez rząd, przesłana do parlamentu i niezwłocznie wejść w życie.

Jednostki samorządu terytorialnego powinny podjąć pilne i kompleksowe działania na rzecz budowy cyberbezpieczeństwa. Powinny zostać opracowane standardy zarządzania dotyczące cyberbezpieczeństwa określające zachowania mające chronić przed incydentami, jak i przewidujące plany działań po atakach. Włodarze samorządowi muszą pamiętać, że nie wystarczy kupić dobry system IT, ale konieczne jest również przygotowanie organizacyjne urzędu, szkolenia i budowa świadomości zagrożeń. Konieczne jest również przygotowanie (i przećwiczenie) procedur na wypadek zaistnienia incydentu. Obowiązuje bowiem niestety zasada, aby nie pytać, czy tylko kiedy zostaniemy skutecznie zaatakowani.

Wojciech Dziomdziora
radca prawny, Counsel w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

PRZYPISY / PODSTAWA PRAWNA:

1. D. Lisiak-Felicka, M. Szmit „Cyberbezpieczeństwo administracji publicznej w Polsce. Wybrane zagadnienia”, European Association for Security, Kraków 2016, s. 68
2. Raport o stanie bezpieczeństwa cyberprzestrzeni RP w 2015 roku; Rządowy Zespół Reagowania na Incydenty Komputerowe CERT.GOV.PL; Warszawa, kwiecień 2016
3. D. Lisiak-Felicka, M. Szmit „Cyberbezpieczeństwo ….” op.cit. str. 11 i nast 4. Ustawa z 17 lutego 2015 r.  o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.)
5. Rozporządzenie Rady Ministrów z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 113 ze zm.)
6. Badanie Fortinet, za http://www.polskaszerokopasmowa.pl/artykuly/jak-to-jest-z-cyberbezpieczenstwem-w-samorzadach.html
7. ibid.
8. P. Jatkiewicz, „Raport z badań: Wdrożenie wybranych wymagań dotyczących systemów informatycznych oraz Krajowych Ram Interoperacyjności w jednostkach samorządu terytorialnego, PTI, Warszawa 2016 r.
9. Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.)
10. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
11. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1148 z 6 lipca 2016 r. w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu bezpieczeństwa sieci i systemów informatycznych na terytorium Unii

SPIS TREŚCI

Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji – wyzwanie dla wójtów, burmistrzów i prezydentów

ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 3 / 2018 

Przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. wprowadziły do prawa polskiego zupełnie nowy rodzaj opłaty za korzystanie z wód, tzn. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. W odróżnieniu od pozostałych opłat, obowiązki związane z ustalaniem wysokości oraz egzekwowaniem uiszczania nowej opłaty zostały nałożone na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Stosownie do art. 270 ust. 8 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, zależy od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej, oraz zastosowania kompensacji retencyjnej. Ponadto zgodnie z art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.
W przeciwieństwie do pozostałych opłat za usługi wodne, wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji nie jest ustalana przez wyspecjalizowane organy administracji rządowej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, lecz przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Już choćby pobieżny przegląd przepisów przywołanych powyżej potwierdza, że przed organami wykonawczymi gmin stoją poważne wyzwania związane z ich interpretacją oraz zastosowaniem w praktyce.

NA KŁOPOTY… WODY POLSKIE?

W drugiej połowie marca 2018 r. na stronach internetowych Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej opublikowano „Niewiążące stanowisko (…) wyjaśniające najczęściej pojawiające się wątpliwości organów wykonawczych gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej”. Jak wskazano we wstępie tego dokumentu: „Prawo wodne nie zawiera definicji legalnej pojęć, którymi posługuje się (…) [art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – przyp. aut.], co oznacza, że definiując je, należy odwołać się do definicji wypracowanych w innych gałęziach prawa oraz do ich słownikowego znaczenia”. Ten pięciostronicowy dokument przedstawia stanowisko Wód Polskich dotyczące szeregu wątpliwości co do zakresu tej opłaty wyrażanych jeszcze przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne. W ocenie autora, co najmniej dwa z przedstawionych przez Wody Polskie kierunków interpretacji mogą być uznane za kontrowersyjne, a ewentualne wykorzystanie ich w praktyce wymaga daleko idącej ostrożności ze strony organów wykonawczych gmin. Zaprezentowanie przez Wody Polskie, określonej jako „niewiążąca”, interpretacji niektórych przepisów nie zmienia faktu, iż odpowiedzialność za prawidłowe ich stosowanie pozostaje w gestii organów samorządowych.

ZAKRES CZASOWY OPŁATY

W ocenie Wód Polskich, opłacie za zmniejszenie naturalnej retencji „podlegają zarówno te nieruchomości, które przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego zostały zagospodarowane w sposób wskazany w powołanym przepisie, jak i te które zostały/zostaną tak zagospodarowane po 1 stycznia 2018 r.”. Wody Polskie stanęły zatem na stanowisku, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia tego rodzaju opłaty dotyczy nie tylko wykonywania czynności opisanych w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne po wejściu w życie tej ustawy, lecz również, a może przede wszystkim, robót lub obiektów budowlanych zrealizowanych przed końcem 2017 r., tzn. przed objęciem ich opłatą. Interpretacja prezentowana przez Wody Polskie może budzić poważne wątpliwości co najmniej z dwóch powodów.
Przepisy ustawy Prawo wodne dotyczące tej opłaty nie modyfikują ogólnych zasad związanych z wejściem w życie tej ustawy. Skoro zgodnie z art. 574 ustawy Prawo wodne zasadniczo weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., zasadnym byłoby wskazanie, iż obejmuje ona wyłącznie zdarzenia, do których doszło po tym terminie. Z punktu widzenia gmin znaczenie może mieć również to, że od początku 2018 r. wykonywanie czynności objętych tą opłatą wymaga pozwolenia wodnoprawnego określającego czynniki kształtujące jej wysokość. W przypadku zdarzeń sprzed 2018 r. inne dostępne dla organów gmin źródła danych mogą nie pozwolić na możliwie jednoznaczne ustalenie wysokości opłaty.
Po drugie, wykładnia przedstawiona przez Wody Polskie może zostać oceniona negatywnie w świetle konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. W orzeczeniu TK z 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86 stwierdzono, że zasada ta „polega na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (…), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych”. Jest to szczególnie istotne, jeżeli przepis prowadzi, lub może prowadzić, do pogorszenia sytuacji prawnej w stosunku do stanu poprzedniego (wyrok TK z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96).

ZAKRES PODMIOTOWY OPŁATY

Pochodną wykładni Wód Polskich dotyczących aspektów czasowych tej opłaty jest stanowisko, zgodnie z którym „opłatę (…) ponosi zarówno podmiot, który wykonywał roboty lub obiekty budowlane, które doprowadziły do zmniejszenia retencji, jak i podmiot, który co prawda nie doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji wskutek wykonania robót lub obiektów budowlanych, jednakże sprawuje władztwo nad nieruchomością spełniającą przesłanki do objęcia opłatą”. Powyższe wydaje się pomijać treść art. 298 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym opłatę są obowiązane ponosić osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej będące m.in. właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości – które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Istotne z punktu widzenia powstania obowiązku opłaty jest bowiem zarówno określone władztwo sprawowane nad nieruchomością, jak i samo wykonanie czynności powodujących zmniejszenie naturalnej retencji.

DALSZE KROKI?

Ze względu na przedstawione powyżej wątpliwości interpretacyjne, niezbędna wydaje się interwencja ustawodawcy, w sposób jednoznaczny przesądzająca o kluczowych aspektach komentowanej opłaty, tzn. o jej zakresie czasowym i podmiotowym. Doskonałą okazją ku temu mogą być prace nad projektem ustawy nowelizującej ustawę Prawo wodne (numer z wykazu UD359). Do tego czasu gminy oraz stowarzyszenia jednostek samorządowych mogłyby ubiegać się o wyrażenie przez Wody Polskie wyczerpującego stanowiska, które przyczyniłoby się do usprawnienia procesu ustalania przez organy wykonawcze gmin wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji.

Tymon Grabarczyk
associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki
Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

Pobyt bezdomnego w placówce nie świadczy o miejscu zamieszkania

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 3 / 2018 

Postanowienie NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OW 250/17

Postanowieniem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OW 250/17 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny między Wójtem Gminy N. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku strony o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Spór powstał na tle stosowania art. 59 i 101 ustawy o pomocy społecznej. W sprawie tej bowiem strona poprzednio zamieszkiwała w S., jednakże po sprzedaży mieszkania przeniosła się do innej miejscowości do placówki opiekuńczej. Spór zatem dotyczył charakteru pobytu w ośrodku i czy ma on charakter aktualnego centrum życiowego. NSA, rozstrzygając ten spór, powołał się na treść art. 59 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy, właściwy dla osoby mającej być skierowaną w dniu jej kierowania. Właściwość miejscową gminy określa art. 101 ustawy, stanowiąc w ust. 1, iż ustala się ją według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, zaś w art. 2, w przypadku osoby bezdomnej według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały takiej osoby. Z akt sprawy wynika, że centrum życiowym strony było miasto S., gdzie zamieszkiwała i była zameldowana na pobyt stały. W ocenie NSA w takim przypadku nie można mówić, iż występuje sytuacja określona w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. że pobyt w placówce miał cechy koncentracji w tym miejscu spraw życiowych, a zatem, że jest to miejsce zamieszkania strony. Zdaniem NSA należałoby raczej zastosować art. 101 ust. 2 tej ustawy, czyli uznać stronę za osobę bezdomną. Zgodnie zaś z tym przepisem właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W związku z powyższym NSA wskazał Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.

SPIS TREŚCI

Możliwość stosowania skargi pauliańskiej do wszystkich należności publicznoprawnych

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 3 / 2018 

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2018 r.

18 kwietnia 2018 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył sprawę z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, który wniósł o stwierdzenie, że art. 527 § l ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.) w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie na zasadzie analogii legis do dochodzenia należności publicznoprawnych na drodze cywilnej w formie skargi pauliańskiej, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 84 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrując sprawę na posiedzeniu niejawnym orzekł jednogłośnie, że:

„Artykuł  527 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny
(Dz.U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.) w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie na zasadzie analogii legis do ochrony należności publicznoprawnych, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.” Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie.

Orzeczenie zapadło w wyniku skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 1 grudnia 2016 r. przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który podniósł, że zgodnie z art. 527 § l Kodeksu cywilnego, gdy wskutek czynności prawnej dłużnika dokonanej z pokrzywdzeniem wierzycieli, osoba trzecia uzyskała korzyść majątkową, każdy z wierzycieli może żądać uznania tej czynności za bezskuteczną w stosunku do niego, jeżeli dłużnik działał ze świadomością pokrzywdzenia wierzycieli, a osoba trzecia o tym wiedziała lub przy zachowaniu należytej staranności mogła się dowiedzieć. Przywołany przepis stanowi podstawę prawną do wytoczenia przez wierzyciela powództwa podniesienia zarzutu przeciwko osobie trzeciej, która uzyskała korzyść majątkową w wyniku zawarcia czynności prawnej z dłużnikiem. Podstawowym celem skargi pauliańskiej jest więc ochrona interesu wierzyciela na wypadek nielojalnego postępowania dłużnika, który z pokrzywdzeniem wierzyciela wyzbywa się składników swego majątku na rzecz osób trzecich lub majątek ten obciąża, zaciągając kolejne zobowiązania, i w ten sposób stwarza lub pogłębia stan swojej niewypłacalności.
Identyfikując istotę skargi pauliańskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku wskazał, że przesłankami warunkującymi możliwość skorzystania z ochrony pauliańskiej są:
1) istnienie wierzytelności;
2) dokonanie przez dłużnika czynności prawnej z osobą trzecią;
3) pokrzywdzenie wierzyciela wskutek czynności prawnej dokonanej przez dłużnika;
4) dokonanie przez dłużnika czynności ze świadomością pokrzywdzenia wierzyciela;
5) uzyskanie wskutek tej czynności korzyści majątkowej przez osobę trzecią;
6) działanie osoby trzeciej w złej wierze.

Rzecznik zauważył we wniosku, że skarga pauliańska, mająca swą podstawę prawną w 527 § l Kodeksu cywilnego, jest odrębną instytucją materialnego prawa cywilnego, która chroni wierzytelność o charakterze cywilnoprawnym na wypadek zachowania dłużnika zmierzającego do pokrzywdzenia wierzyciela. Skarga pauliańska stanowi wyjątkowy środek ochrony praw wierzyciela, ponieważ ingeruje w ważnie zawartą umowę pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią, co powoduje, że podlega szczególnemu reżimowi, szczegółowo określonemu w Księdze Trzeciej Kodeksu cywilnego, Tytuł X “Ochrona wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika”.
Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na występujące w orzecznictwie rozbieżności, co do wykładni art. 527 § l Kodeksu cywilnego (regulującego skargę pauliańską) oraz wskazał, że obecnie utrwalił się jednolity pogląd, zgodnie z którym art. 527 § l Kodeksu cywilnego rozumiany jest w ten sposób, że znajduje zastosowanie w drodze analogii legis do dochodzenia należności publicznoprawnych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2018 r. zaaprobował zgodność z konstytucją utrwalonego w orzecznictwie sądowym (w tym w orzecznictwie Sądu Najwyższego) poglądu, że art. 527 § l Kodeksu cywilnego statuujący skargę pauliańską rozumiany jest w ten sposób, że znajduje zastosowanie w drodze analogii legis do dochodzenia należności publicznoprawnych.

KOMENTARZ PRAWNIKA

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2018 r. ma bardzo istotne znaczenie dla ochrony wszystkich wierzycieli, którym przysługują należności publicznoprawne. W praktyce może też powodować daleko idące skutki w sferze obrotu gospodarczego. O ile do chwili wydania wyroku można było mieć wątpliwości czy należności publicznoprawne a zatem prawa przysługujące wierzycielowi publicznoprawnemu, mają taką samą ochronę przy dokonywaniu obrotu gospodarczego, jak wierzytelności cywilnoprawne, to omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego je rozwiał. Co istotne, pomimo że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczył spraw, w których ochronie, poprzez możliwość skorzystania z tzw. skargi pauliańskiej, podlegały jedynie wierzytelności podatkowe, to Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku orzekł o możliwości stosowania – poprzez analogię – skargi pauliańskiej do wszystkich należności publicznoprawnych, a nie tylko podatków. Co to oznacza w praktyce dla jednostek samorządu terytorialnego? Opierając się na omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jednostki samorządu terytorialnego będą mogły korzystać z ochrony, jaką daje skarga pauliańska w odniesieniu do wszystkich przysługujących im wierzytelności mających charakter publicznoprawny, a więc nie tylko podatków. Równocześnie w efekcie ochronie wynikającej z art. 527 § l Kodeksu cywilnego podlegają wszystkie wierzytelności – zarówno cywilnoprawne (bezpośrednio na podstawie wymienionego przepisu prawa), jak i publicznoprawne (poprzez stosowanie analogicznego używania przepisu Kodeksu cywilnego do tych należności). Zasadniczym kryterium przy dokonywaniu oceny, czy skorzystać z ochrony poprzez skorzystanie z analogii, czy też z ochrony bezpośrednio na podstawie przepisów 527 § l Kodeksu cywilnego dla ochrony należności cywilnoprawnych, jest charakter samych wierzytelności – to czy są publicznoprawne, czy cywilnoprawne.

Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa
Radca prawny

SPIS TREŚCI

Przegląd legislacyjny

AKTUALNOŚCI / PRZEGLĄD LEGISLACYJNY - SAS 3 / 2018 

PRAWO ŁOWIECKIE – NOWELIZACJA

1 kwietnia 2018 r. weszły w życie przepisy uchwalonej 22 marca 2018 r. nowelizacji ustawy – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2018 r., poz. 651).

Głównym celem ustawy jest wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 951). TK orzekł w nim o niezgodności z Konstytucją art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 Prawa łowieckiego. Przepisy pozwalały na objęcie nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości. Nowelizacja wprowadza możliwość wystąpienia przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości objętej obwodem łowieckim do sądu powszechnego, z wnioskiem o ustanowienie zakazu wykonywania polowania na tej nieruchomości, ze względu na przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne. Zakaz taki, mimo że dotyczy terenu konkretnej nieruchomości, jest ściśle związany z osobą, na rzecz której jest ustanawiany i z tego względu powinien wygasać najpóźniej ze śmiercią tej osoby.


PRAWO WODNE – POSTĘPOWANIE

12 kwietnia 2018 r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy uchwalonej 28 lutego 2018 nowelizacji ustawy – Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 710).

Nowelizacja wprowadza poprawki do ustawy – Prawo wodne w taki sposób, aby do postępowań w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie obowiązującej ówcześnie ustawy, stosowane były przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo wodne, to jest 1 stycznia 2018 r.


FINANSOWE WSPARCIE BUDOWY MIESZKAŃ

1 maja 2018 r. weszły w życie przepisy uchwalonej 22 marca br. nowelizacji ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 756).

Ustawa określa zasady udzielania z Funduszu Dopłat finansowego wsparcia podmiotom realizującym przedsięwzięcia, polegające na tworzeniu: lokali mieszkalnych na wynajem o ograniczonym czynszu, w tym lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń.
Określa także zasady gospodarowania lokalami mieszkalnymi na wynajem, utworzonymi z wykorzystaniem finansowego wsparcia, które nie wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

1 maja 2018 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia ministra inwestycji i rozwoju z 27 kwietnia 2018 r. w sprawie finansowego wsparcia na tworzenie lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń (Dz.U. z 2018 r., poz. 823).

Rozporządzenie określa:

  • szczegółowy tryb i terminy rozpatrywania wniosków o udzielenie finansowego wsparcia;
  • informacje, jakie zawiera wniosek o udzielenie finansowego wsparcia;
  • wzór formularza, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy z 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń;
  • mechanizm ustalania dopuszczalnej wysokości rekompensaty, o której mowa w art. 5 ust. 5 ustawy, oraz szczegółowe warunki i tryb weryfikowania zgodności przyznawanej rekompensaty, o której mowa w art. 5 ust. 5 ustawy, z przepisami prawa Unii Europejskiej, dotyczącymi pomocy publicznej z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym.


MIESZKANIA CHRONIONE

1 maja 2018 r. weszło w życie rozporządzenie ministra rodziny, pracy i polityki społecznej z 26 kwietnia 2018 r. w sprawie mieszkań chronionych (Dz.U. z 2018 r. poz. 822).

Rozporządzenie określa:

  • minimalne standardy usług świadczonych w mieszkaniach chronionych;
  • minimalne standardy pomieszczeń w mieszkaniu chronionym.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia w mieszkaniu chronionym zapewnia się usługi bytowe w postaci miejsca całodobowego pobytu, a także pracę socjalną, o której mowa w art. 6 pkt 12 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jednocześnie przepisy precyzują, że minimalna powierzchnia użytkowa, przypadająca dla jednej osoby korzystającej ze wsparcia w mieszkaniu chronionym, nie może być mniejsza niż 12 m2, przy czym liczba osób w mieszkaniu chronionym nie może być wyższa niż 7.
Natomiast w ramach minimalnego standardu usług świadczonych w mieszkaniu chronionym treningowym zapewnia się usługi polegające na nauce, rozwijaniu lub utrwalaniu umiejętności w zakresie m.in.: zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, efektywnego zarządzania czasem, prowadzenia gospodarstwa domowego czy poszukiwania pracy.


WYNAGRODZENIA NIEKTÓRYCH PRACOWNIKÓW SAMORZĄDOWYCH OBNIŻONE

19 maja 2018 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936).

Zgodnie z rozporządzeniem, o 20 % obniżone zostaną wynagrodzenia m.in. wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz ich zastępców. Rozporządzenie wydano wbrew opiniom środowiska, w tym poszczególnych korporacji samorządowych. Jego projekt nie był też opiniowany przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w części dotyczącej wynagrodzeń osób zarządzających gminami, powiatami i województwami samorządowymi.”

SPIS TREŚCI

Spółdzielnia socjalna też wystąpi o zwrot składek ZUS

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 3 / 2018 

10 kwietnia 2018 r. do konsultacji skierowany został projekt nowelizacji rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku spółdzielni socjalnej o zwrot opłaconych składek oraz trybu dokonywania ich zwrotu, opracowany przez ministra rodziny, pracy i polityki społecznej.

Zmiana art. 12 ust. 3a ustawy o spółdzielniach socjalnych umożliwia zrefundowanie składek na ubezpieczenia społeczne oraz części kosztów pracodawcy, opłacanych również za pracowników spółdzielni socjalnej niebędących członkami spółdzielni, a będących osobami zagrożonymi wykluczeniem społecznym. Projektowane rozporządzenie wprowadzi jednolity wzór wniosku o zwrot opłaconych składek ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego, o który mogą ubiegać się spółdzielnie socjalne, a także określi niezbędną dokumentację, jaką należy dołączyć do wniosku. Zakres niezbędnej dokumentacji obejmuje zaświadczenie ZUS o niezaleganiu z opłacaniem składek oraz kopie deklaracji rozliczeniowych (ZUS DRA) i imiennych raportów miesięcznych (ZUS RCA) za osoby objęte wnioskiem.

SPIS TREŚCI

Nowe dane w Centralnej Ewidencji Pojazdów

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 3 / 2018 

2 maja 2018 r. minister cyfryzacji skierował do konsultacji projekt rozporządzenia nowelizującego przepisy określające katalog danych gromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów.

Zmiana projektowanego rozporządzenia jest konsekwencją zmian przewidzianych w procedowanej obecnie w Sejmie RP ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw w zakresie dotyczącym katalogu danych gromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów. Projekt m.in. doprecyzowuje, zgodnie z ww. projektem ustawy nową kategorię danych – dane o stacjach demontażu lub punktach zbierania pojazdów wraz z obowiązkiem przekazywania ich przez marszałków województwa oraz dostosowuje przepisy do określonego w ww. projekcie ustawy obowiązku przekazywania danych o demontażu pojazdu lub przyjęciu niekompletnego pojazdu przez stacje demontażu pojazdów.

SPIS TREŚCI

M-3 w bloku z drewna

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 3 / 2018

30 kwietnia 2018 r. minister środowiska skierował do konsultacji projekt nowelizacji ustawy o lasach, która zakłada powołanie nowej spółki, zajmującej się budowaniem wielorodzinnych domów drewnianych.

Rozwój energooszczędnego budownictwa drewnianego może być jednym z czynników wpływających na zwiększenie dostępności mieszkań na potrzeby społeczeństwa, zmniejszenie zanieczyszczeń środowiska powodowanych przez tzw. „niską emisję” oraz pozytywnie  wpływać na rozwój nowoczesnych technologii w kraju. W projekcie ustawy przewiduje się utworzenie nowego podmiotu działającego w formie spółki akcyjnej i pełniącego rolę inwestora rozwijającego drewniane budownictwo mieszkaniowe. Ze względu na przedmiot działalności jednym z założycieli spółki będzie Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe. Oprócz Lasów Państwowych założycielami spółki będą także Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Bank Ochrony Środowiska.

SPIS TREŚCI

Usługi zaufania oraz identyfikacja elektroniczna

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 3 / 2018 

26 kwietnia 2018 r. rząd przyjął projekt ustawy o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej, opracowany przez ministra cyfryzacji. Identyfikacja elektroniczna i usługi zaufania odgrywają istotną rolę w elektronizacji obrotu prawnego, ponieważ zapewniają mechanizmy bezpiecznej identyfikacji stron w komunikacji elektronicznej między obywatelami, przedsiębiorstwami i organami publicznymi.

Projektowane przepisy przewidują ułatwienia w dostępie do publicznych e-usług. Obywatele, zamiast wielu loginów będą mogli logować się, korzystając z wygodnego i bezpiecznego sposobu potwierdzenia swojej tożsamości. Na przykład poprzez profil zaufany lub inny, wybrany przez nich sposób identyfikacji, w tym wprowadzone wcześniej przez Ministerstwo Cyfryzacji logowanie poprzez bankowość elektroniczną. Usługę wspierać będzie specjalny węzeł komunikacyjny (węzeł krajowy), realizując bezpieczną wymianę informacji między instytucjami (np. administracją, sądami) i osobami fizycznymi.

SPIS TREŚCI

SPIS TREŚCI 3 / 2018

AKTUALNOŚCI

Usługi zaufania oraz identyfikacja elektroniczna
M-3 w bloku z drewna
Nowe dane w Centralnej Ewidencji Pojazdów
Spółdzielnia socjalna też wystąpi o zwrot składek ZUS

PRZEGLĄD LEGISLACYJNY

ORZECZNICTWO

Możliwość stosowania skargi pauliańskiej do wszystkich należności publicznoprawnych
Pobyt bezdomnego w placówce nie świadczy o miejscu zamieszkania

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE WOJEWODY

Program opieki nad zwierzętami musi wskazywać konkretny podmiot odławiający bezdomne zwierzęta

ANALIZY I KOMENTARZE

Postępowania naprawcze JST są skuteczne, ale obciążone licznymi nieprawidłowościami
Czy ustawa o finansach publicznych daje dobre narzędzia oceny sytuacji finansowej samorządów?
Wyniki budżetów samorządowych za 2017 r. – umiarkowany optymizm
Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji – wyzwanie dla wójtów, burmistrzów i prezydentów
Zarządzanie bezpieczeństwem cyfrowym w samorządach

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU

Odpowiedzialność urzędnika z tytułu wykonywania obowiązków służbowych
Sytuacja prawna komisji rewizyjnej w gminie
Szczegółowy zakres zadań urzędników wyborczych
Sekretarz bezpartyjny, ale nie apolityczny
Czy możliwe jest skuteczne wybranie na wójta osoby skazanej na grzywnę?
Transmisja z obrad rady gminy na YouTube w kontekście RODO
Szacowanie szkód w uprawach i płodach rolnych w gminie
Czy rada gminy może wprowadzić ograniczenia w wyborze sołtysów?
Zasięgnięcie opinii jednostki pomocniczej gminy przed podjęciem uchwały
Nie z każdej prywatnej drogi straż gminna może usunąć porzucony wrak
Wykreślenie z ewidencji niepublicznego domu wczasów dziecięcych

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

Załatwianie spraw w formie „telefonicznej”
Skarga na działalność burmistrza za uchylenie decyzji środowiskowej
Wniosek o udostępnienie informacji z kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska
Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej?
Przedawnienie w karze administracyjnej
Wskazówki w decyzji kasatoryjnej co do dalszego postępowania

FINANSE SAMORZĄDU

Uzależnienie wydania dokumentu od uiszczenia opłaty skarbowej?
Czy organ podatkowy może pobierać opłaty od strony za sporządzanie kopii dokumentów?
Rozliczanie dotacji podmiotowej przez instytucje kultury

POWIATY

Kiedy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy w sprawach hałasu?
Prezydent miasta na prawach powiatu działa wyłącznie jako starosta

PRAWO PRACY

Dodatkowe świadczenia dla pracownika podnoszącego kwalifikacje zawodowe?
Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora biblioteki dotychczasowemu dyrektorowi
Urlop na żądanie – czy wystarczy zawiadomienie pracodawcy?
Jak ustalić liczbę zatrudnionych dla obowiązku dokonywania wpłat na PFRON?

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE

Elektronizacja systemu zamówień publicznych
Kto ustala budżet zamówienia – wójt czy rada gminy?
Naliczane kary umowne nie zawsze dotyczą tylko terminu realizacji zamówienia
Omyłka rachunkowa a błąd w obliczeniu ceny
Wadium musi być zaksięgowane przed terminem składania ofert
 

 

DODATEK - ORZECZNICTWO I ROZSTRZYGNIĘCIA
NADZORCZE DLA SAMORZĄDÓW

ORZECZNICTWO SN I SĄDÓW POWSZECHNYCH

Bieg zasiedzenia przerywa tylko powództwo właściciela
Gmina zaskarży zarządzenie zastępcze wojewody zakazujące zgromadzenia
Zarządca drogi odpowiada za nieusunięte zagrożenia
Powództwo o finansowanie zadań zleconych

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Opłata za odpady komunalne - gmina nie segreguje, ale płacić trzeba
Statut sołectwa: zasady wyboru sołtysa
Absolutorium - podsumowanie wykonania budżetu
Dopuszczalność skargi na uchwałę w sprawie nieudzielenia absolutorium

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY

Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy
Zasady zwrotu zasiłków z pomocy społecznej
Ośrodek kultury nie może realizować zadań z zakresu wspierania rodziny
Nie można nowelizować uchwały, która utraciła moc obowiązującą

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH

Absolutorium wymaga bezwzględnej większości
Nieważność uchwały absolutoryjnej
Ogólnikowe zarzuty nie mogą być podstawą nieudzielenia absolutorium
Brak rozstrzygnięcia w sprawie absolutorium

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa