Zmiany w samorządzie wprowadzane ustawą MAiC – reforma, czy kosmetyka?
AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 6 / 2015
Sejm uchwalił nowelizację pakietu ustaw, którego celem jest usprawnienie realizacji zadań publicznych przez samorządy. Wśród przyjętych rozwiązań znalazły się m.in. narzędzia wzmocnienia współpracy międzysamorządowej oraz ułatwienie przeprowadzenia procedur konsolidacyjnych JST.
W dniu 15 maja br., po niespełna 11 miesiącach prac parlamentarnych, Sejm uchwalił szeroko debatowaną przez środowiska samorządowe ustawę o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Rozwiązania proponowane w ustawie stanowią realizację założeń wypracowanych w 2013 r. przez ekspertów Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji we współpracy z przedstawicielami samorządów. Obecnie ustawa procedowana jest w Senacie. W razie pomyślnego zakończenia procedury parlamentarnej nowe przepisy wejdą w życie już 1 stycznia 2016 r.
Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy, jej celem jest usprawnienie funkcjonowania i organizowania zadań, które gminy, powiaty i województwa samorządowe wykonują na rzecz obywateli. Mimo tak zdefiniowanego celu, charakter zmian proponowanych ustawą nie pozwala na przypisanie jej miana reformy samorządowej. Ustawa nie zawiera bowiem kompleksowych rozwiązań ustrojowych, lecz pakiet punktowych zmian z zakresu organizacji i funkcjonowania samorządu oraz pomniejszych zmian z zakresu różnych, szczegółowych dziedzin aktywności samorządu. Wiele zawartych w ustawie propozycji jest jednakże godnych odnotowania. Na szczególną uwagę zasługują przede wszystkim przepisy dotyczące zmiany zasad tworzenia i funkcjonowania związków samorządowych, przepisy wprowadzające instytucję centrów usług wspólnych oraz przepisy regulujące skutki połączeń jednostek samorządu terytorialnego.
CELE USTAWY
Uchwalona ustawa nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz pakiet przepisów nowelizujących, zakładających zmianę przeszło 40 ustaw. Choć sama ustawa zdaje się być przy pierwszej lekturze niezwykle obszerna, to jedynie część z jej przepisów dotyczy stricte zmian prawa samorządowego, gro natomiast ma charakter wyłącznie porządkujący i dostosowujący.
Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy, jej celem jest usprawnienie funkcjonowania i organizowania zadań, które gminy, powiaty i województwa samorządowe wykonują na rzecz obywateli. Projekt ustawy korzysta z wniosków z przeprowadzonej przez Ministra Administracji i Cyfryzacji akcji „Sprawne państwo, sprawny samorząd terytorialny” w 2012 r. oraz z szeroko zakrojonych konsultacji społecznych przeprowadzonych w 2013 r.
W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że proponowane zmiany w prawie samorządowym służą przede wszystkim zwiększeniu samodzielności organizacyjnej JST, tak by obrany przez nie sposób realizacji zadań mógł być rzeczywiście dostosowany do potrzeb i uwarunkowań występujących na danym terenie. Równocześnie duży nacisk w ustawie położono na współpracę między jednostkami oraz na ułatwienie przeprowadzenia procedur konsolidacyjnych, tak by stworzyć warunki do efektywniejszego wykonywania zadań publicznych przez JST.
GŁÓWNE ZMIANY PRAWA SAMORZĄDOWEGO W USTAWIE
Analiza uchwalonych przez Sejm regulacji prawnych pozwala wyróżnić 5 zasadniczych obszarów zmian w prawie samorządowym, a mianowicie:
UŁATWIENIE WSPÓŁPRACY JST
Ustawa dokonuje zmian w zakresie zasad tworzenia, funkcjonowania i rejestracji związków międzygminnych oraz związków powiatów, przewidując m.in. zasadę zmiany statutu związku przez zgromadzenie związku w miejsce dotychczasowej procedury przyjmowania zmian statutu związku przez każdą radę gminy (radę powiatu) uczestniczącej w związku osobno. Ustawa wprowadza także możliwość tworzenia związków powiatowo-gminnych, które mają ułatwić koordynację realizacji zadań o charakterze strategicznym np. organizację publicznego transportu zbiorowego.
ZWIĘKSZENIE SAMODZIELNOŚCI I ELASTYCZNOŚCI ORGANIZACYJNEJ SAMORZĄDU
Ustawa przewiduje wprowadzenie nowej instytucji, jaką są centra usług wspólnych. Centra stanowić mają jednostki zapewniające wspólną obsługę organizacyjną, administracyjną lub księgową dla kilku jednostek organizacyjnych JST (np. szkół). Centra usług wspólnych pozwolić mają na ujednolicenie procedur wewnętrznych obowiązujących dotychczas w różnych placówkach, efektywniejsze wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych oraz optymalizację struktur poprzez ich konsolidację. Wspólna obsługa będzie mogła być zapewniona w ramach jednostki organizacyjnej danej JST, w tym urzędu gminy, starostwa powiatowego, czy urzędu marszałkowskiego, albo w ramach związku międzygminnego, związku powiatów albo związku powiatowo-gminnego.
Podobne cele ma realizować także przewidziana w ustawie nowelizacja ustawy o pomocy społecznej oraz nowelizacja ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w zakresie wyrażenia zasady dopuszczalności łączenia jednostek organizacyjnych realizujących zadania określone tymi ustawami.
NOWE ROZWIĄZANIA PRAWNE DOTYCZĄCE ŁĄCZENIA JST
W ustawie zmieniono wymiar tzw. bonusu ministerialnego (wzrostu udziału w podatku PIT) za dobrowolne połączenie się jednostek samorządu terytorialnego, zwiększając go w odniesieniu do jednostek o niższych dochodach. W ustawie uregulowano także wprost kwestię następstwa prawnego przy łączeniu się JST oraz określono zasady obowiązywania uchwalonych aktów prawa miejscowego na terytorium gminy albo powiatu powstałych w wyniku połączenia. Ustawa wprowadza także instytucję pełnomocnika ds. utworzenia nowej gminy oraz reguluje kwestię liczebności rady gminy i rady powiatu pierwszej kadencji po połączeniu.
USPRAWNIENIE SYSTEMU PODATKOWEGO
Gro regulacji w ustawie dotyczy rewizji samorządowego systemu podatkowego. Planowane zmiany ustaw podatkowych mają z założenia zwiększyć dochody samorządów, zracjonalizować proces podejmowania decyzji oraz rozstrzygnąć szereg wątpliwości interpretacyjnych formułowanych w praktyce na kanwie dotychczas obowiązujących regulacji. Zakładane ustawą zmiany dotyczą zarówno podatków pobieranych przez gminy (zmiany w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i leśnym), jak i pobieranych przez urzędy skarbowe (w podatku od spadków i darowizn oraz od czynności cywilnoprawnych). Nowelizacją objęto także system poboru opłat lokalnych (targowej, miejscowej i uzdrowiskowej).
EFEKTYWNIEJSZA OCHRONA ZADRZEWIEŃ I TERENÓW ZIELENI
W ramach ustawy proponuje się także znaczącą nowelizację ustawy o ochronie przyrody, która ma na celu usprawnienie systemu ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Nowe uregulowania prawne mają przede wszystkim na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, jakie pojawiały się w praktyce stosowania dotychczas obowiązujących przepisów oraz stanowić realizację wytycznych sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/2012. Zgodnie z przyjętą przez Sejm ustawą zmieni się sposób naliczania opłat za usunięcie drzew i krzewów, obniżona zostanie wysokość kar administracyjnych za nielegalną wycinkę, a także zostanie wprowadzona możliwość umorzenia nałożonej kary w szczególnych przypadkach.
Prócz wyżej wymienionych w ustawie proponuje się wprowadzenie także szeregu, pomniejszych zmian m.in. do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, Prawo o ruchu drogowym, ustawy Prawo farmaceutyczne.
KROK KU REFORMIE
Rozwiązania przyjęte w uchwalonej przez Sejm ustawie o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw w wielu miejscach zmierzają w pożądanym przez jednostki samorządu terytorialnego kierunku. Przyjętych rozwiązań nie sposób jednakże określić mianem reformy, gdyż nie mają one kompleksowego i systemowego charakteru, lecz raczej stanowią zespół rozwiązań doraźnych i punktowych, często ze sobą funkcjonalnie niepowiązanych. Ustawa nie realizuje szeregu postulatów formułowanych przez stronę samorządową, zwłaszcza w zakresie koniecznych zmian ustrojowych. W konsekwencji uznać należy, że dyskusja publiczna zapoczątkowana pracami nad ustawą rządową oraz nad dotychczas nieuchwalonym prezydenckim projektem ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1699), winna być nadal kontynuowana celem wypracowania dalszych zmian służących usprawnieniu funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
Anna Kudra
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
