Burmistrz przewodniczącym rady
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 5 / 2016
Wprowadzona 20 czerwca 2002 r. ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zachwiała równowagą między organem wykonawczym a stanowiącym. 47 tys. radnych (w tym 38 tys. w gminach) zostało przez dominującą pozycję włodarzy odsuniętych od realnego wpływania na funkcjonowanie wspólnot. Rola władzy uchwałodawczej sprowadza się do „klepnięcia” budżetu, gdyż udzielanie absolutorium to akt czysto polityczny. Co więcej, w cały system wpisano permanentny konflikt między radą a włodarzem.
ZŁE SKUTKI MARGINALIZACJI RADY
Spowodowało to utratę zakładanego w reformie samorządowej z 1990 r. przełożenia woli mieszkańców na postępowanie władz lokalnych: w demokracji przedstawicielskiej radni mieli być pasem transmisyjnym pomiędzy obywatelem a władzą. Teraz opustoszałe miejsce zaczynają zajmować formy demokracji bezpośredniej: budżety obywatelskie, konsultacje społeczne, referenda. Równolegle, organy wykonawcze akcentują fakt, że rady nie ponoszą odpowiedzialności za swe decyzje, a ich członkowie mało znają się na sprawach samorządu. Wielu radnych jest sfrustrowanych obecną sytuacją, ale stara się rzetelnie wykonywać zobowiązania wobec wyborców i wykorzystywać wszystkie możliwości działania, jakie przypisał im ustawodawca. Natomiast wielu innych, widząc, jak mało od nich zależy, traktuje swoją rolę jako dorobienie do pensji lub etap kariery. I choć od wejścia w życie ustawy upłynęło już 16 lat, dopiero teraz pojawiła się potrzeba szukania metod zaradczych na postępującą marginalizację rad.
Konieczna jest fundamentalna zmiana ustrojowa: rozpoczęcie reform, zmierzających do powiązania roli władzy uchwałodawczej i wykonawczej, które wzięłyby razem odpowiedzialność za dany samorząd. Niezależnie od doświadczenia zawodowego czy wyrzekań na słaby poziom intelektualny radnych, nie wolno zabrać im prawa do posiadania prawdziwego wpływu na swoją JST.
WSPÓLNA ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA JST
W raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0” przedstawiono kilka propozycji, mających zaradzić aktualnemu stanowi rzeczy: odejście od przeciwstawienia władzy uchwałodawczej i wykonawczej poprzez włączenie radnych w bieżące zarządzanie JST, zredukowanie liczby radnych i ich sprofesjonalizowanie, zwiększenie roli statutu oraz wprowadzenie zasady, że burmistrz jest przewodniczącym rady. Realizacja tego ostatniego postulatu sprawiłaby, że rada z burmistrzem graliby niejako w jednej drużynie, co zniwelowałoby obecną rywalizację.
Należy więc wprowadzić zasadę, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta staje się przewodniczącym rady. Propozycja ta, wzorowana na modelu skandynawskim, ma na celu przełamanie zapisanego w polskim prawie ustrojowym konfliktogennego dualizmu władzy wykonawczej i uchwałodawczej: oba organy razem podejmowałyby decyzje odnośnie wspólnoty, co ex definitione wymuszałoby współpracę pomiędzy nimi. Miałoby to również pozytywny wpływ na włączenie się obywateli w stanowienie o funkcjonowaniu własnej gminy: jeśli widzieliby, że ich radni nie są już bezradni i mają dużo do powiedzenia w codziennym zarządzaniu, chętniej braliby udział w wyborach i partycypowali w działaniach. Obecnie mieszkańcy nie mają poczucia sprawstwa, gdyż wybierani przez nich przedstawiciele dysponują władzą głównie symboliczną.
MODELE EUROPEJSKIE
Za wprowadzeniem takiego mechanizmu przemawiają jednak przede wszystkim doświadczenia krajów Europy. W zdecydowanej większości z nich burmistrz (niezależnie od tego, czy jest wyłaniany przez radę, czy bezpośrednio – przez mieszkańców) stoi na czele rady. Warto prześledzić stosowane w 22 państwach modele, gdyż wprowadziły je kraje o dużej skuteczności zarządzania publicznego (Skandynawia, Benelux) oraz będące w awangardzie gospodarczej (Niemcy). Można się od nich uczyć.
BURMISTRZ Z RADĄ
Większość państw posiada strukturę trójelementową: zarząd, radę i burmistrza tożsamego z jej przewodniczącym. W Austrii burmistrz – wybierany pośrednio lub bezpośrednio, w zależności od landu – przewodniczy i radzie, i zarządowi, którego członków powołuje rada. Dania, Niemcy, Słowacja zdecydowały się na podobny model: burmistrz jest szefem administracji oraz rady. Ciekawostkę stanowi fakt, że w Niemczech rada może mianować burmistrza na okres aż 9 lat. Z kolei w Finlandii rada wybiera zarówno zarząd, jak i burmistrza, któremu wyznacza okres pracy. Dla odmiany, Belgia, Cypr, Grecja, Serbia, Węgry mają burmistrza wyłanianego w wyborach bezpośrednich, ale również przewodniczy on radzie. W Czechach, Francji, Hiszpanii, Holandii, Luksemburgu, Szwajcarii burmistrz stoi na czele rady, która decyduje o jego wyborze. Wariacją na temat tego rozwiązania jest system islandzki i irlandzki, gdzie burmistrz przewodniczy radzie, ale jest wybierany przez nią jedynie na rok. Na Litwie rada wybiera burmistrza, który stoi na jej czele. Do tego występuje dyrektor administracyjny mianowany przez radę. Zbliżone rozwiązanie przyjęto na Malcie: burmistrz przewodniczy radzie, a równolegle istnieje sekretariat wykonawczy. W Norwegii burmistrz wybierany jest przez radę i jej szefuje, zaś egzekutywą zajmują się komitety wykonawcze. Najciekawszą sytuację można zaobserwować w Szwecji, gdzie istnieje rada i komitety zarządzające, ale najczęściej nie funkcjonuje instytucja burmistrza jako takiego, tylko rada wybiera przewodniczącego zarządu komitetów.
BURMISTRZ KONTRA RADA
W pozostałych krajach burmistrz nie przewodniczy radzie. Należy tu jednak odnotować, że są to na ogół (oprócz Estonii i Łotwy) państwa południowe, znane z niskiego poziomu zarządzania sektorem publicznym oraz co najmniej średnich wyników gospodarczych. I tak, w Bułgarii oraz na Łotwie wprowadzono funkcję przewodniczącego rady, konkurencyjnego wobec burmistrza. Estonia posiada wybranego przez radę i przewodniczącego, i burmistrza, który nie może być przewodniczącym rady. Jest też zarząd wybierany przez burmistrza za zgodą rady, ale jego członkowie nie mogą być radnymi. Chorwacja, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Włochy mają podobny model do polskiego: burmistrz jest jednoosobowym organem wykonawczym (choć w Portugalii i Włoszech istnieje też zarząd). System w Wielkiej Brytanii należy do bardzo skomplikowanych ze względu na zróżnicowanie podmiotów należących do Korony, ale dominuje zasada silnego burmistrza, nie mającego powiązania z radą.
MODELE ŚWIATOWE
Z przykładów pozaeuropejskich trzeba wymienić... Gruzję, w której rada wybiera CEO (ang. Chief executive officer), a przewodniczący rady jest zarazem burmistrzem oraz Australię, gdzie rada ma swojego przewodniczącego, ale wyłania też dyrektora generalnego. Postulat wprowadzenia w Polsce dyrektora urzędu był artykułowany wielokrotnie i z pewnością warto wrócić do namysłu nad tym rozwiązaniem. Jego zwolennikiem był m.in. prof. Jerzy Regulski, który argumentował, że wówczas oddzielona byłaby funkcja administracyjna (pełniłby ją powoływany przez radę dyrektor urzędu) i polityczna (burmistrz). Obecnie za mechanizmem tym opowiada się np. Prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, sędzia Jerzy Stępień. Ale pierwszym krokiem powinno być uczynienie burmistrza przewodniczącym rady, co stanowiłoby dobry asumpt do całościowej zmiany ustrojowej.
Agata Dąmbska
ekspert think tanku Forum Od-nowa
