Scalenie struktur wewnętrznych samorządów

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 2 / 2015

Wspólnota samorządowa jest konglomeratem różnych instytucji, działalności i usług służących mieszkańcom. Mimo konstytucyjnego wyposażenia w osobowość prawną, ustawy nie traktują konsekwentnie jednostki samorządu terytorialnego (JST) jako spójnego podmiotu. W 2,8 tys. samorządów działa 59 tys. jednostek organizacyjnych: jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Choć nie posiadają osobowości prawnej, dysponują przypisanymi ustawowo atrybutami finansowej i administracyjnej samodzielności, przez co poszczególne jednostki organizacyjne funkcjonują w stanie oddzielenia od własnej JST. Zrozumiałej autonomii merytorycznej dyrektorów instytucji towarzyszy niepotrzebna im do realizacji zadań publicznych rola kierowników podmiotów gospodarczych. Umacnia to również dominację perspektywy resortowej w przeregulowanych prawem JST. Władztwo organów wspólnot jest pozorne, skoro ustawy automatycznie przekazują kompetencje z poziomu samorządu do jednostki organizacyjnej. Przyjęty model podraża koszty funkcjonowania JST, utrudnia wdrażanie jednolitych rozwiązań obsługowo-informatycznych oraz prowadzi do ogromnego zbiurokratyzowania i produkcji raportów (1,5 mln samych sprawozdań budżetowych rocznie).

 

NSA w uchwale z dnia 24 czerwca 2013 r. nr I FPS 1/13, rozstrzygając o podmiotowości podatkowej w VAT gminy, a nie jej jednostek budżetowych, potwierdził nieracjonalność obecnego modelu struktur w samorządach i jego inherentną sprzeczność. Jednostki budżetowe działają w imieniu i na rzecz samorządu. Utrzymują się z pieniędzy budżetu samorządowego, dysponują jego majątkiem i nie ponoszą żadnego ryzyka swojej działalności. Uchwała NSA pokazuje bezsens tak skonstruowanych jednostek organizacyjnych. Stan ten należy zakończyć. Krokiem w tym kierunku jest propozycja Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji powoływania centrów usług wspólnych. Następnym powinna być całościowa i konsekwentna zmiana kształtu organizacyjnego wspólnot.
Wspierając się uchwałą NSA, należy uczynić z JST jedną strukturę organizacyjną, jeden podmiot gospodarki finansowej, jednego podatnika, pracodawcę i płatnika, a także zharmonizować sposób klasyfikowania w REGON. O delegowaniu uprawnień w obrębie wspólnoty (w tym do jej instytucji) i ich cofnięciu powinny decydować władze samorządowe.

STRUKTURA ORGANIZACYJNA

Statut, jaki aktualnie posiada JST, symbolizuje jej samodzielność i integralność. Ustawa o finansach publicznych wymaga też statutu dla jednostki i zakładu budżetowego. Nie ma jednak powodów, aby tego rodzaju dokument istniał dla każdej instytucji samorządowej. Będą one nadal powoływane w drodze uchwały organu stanowiącego, ale bez przymiotów obecnych jednostek organizacyjnych. W każdej z ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego (m.in. ustawie o samorządzie gminnym) należy zaakcentować, że samorząd w celu wykonywania zadań sam „ustala wewnętrzną strukturę organizacyjną”, zamiast „może tworzyć jednostki organizacyjne”. Potwierdzeniem tych zmian powinno być ustalenie, że każda JST posiada jeden biuletyn informacji publicznej (BIP), w którym prezentuje w jednolity sposób działanie wszystkich swoich instytucji.

GOSPODARKA FINANSOWA

JST jako taka powinna stać się podmiotem gospodarki finansowej. Całość działalności samorządu, a tym samym jego instytucji musi zawierać się w budżecie danej wspólnoty. Dlatego w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego trzeba przesądzić, że wszystkie wpływy zasilają budżet określonej JST. W ustawie o zamówieniach publicznych należy pozostawić jako zamawiającego JST, usuwając jej jednostki organizacyjne.
Z ustawy o finansach publicznych i powiązanych z nią aktów prawnych powinny zniknąć zapisy o samorządowej jednostce i zakładzie budżetowym. Zamiast tego organ stanowiący JST będzie mógł wybrać dla swoich instytucji formę gospodarowania brutto lub/i netto. Limit wydatków brutto będzie ustalany dla działalności, w której wysokość wydatków na dany cel jest niezależna od osiąganych z niej dochodów. Natomiast limit wydatków netto będzie górną granicą wydatków po odliczeniu dochodów, które są bezpośrednio związane z celem limitu. Nie będzie już wówczas potrzebny tzw. rachunek jednostki oświatowej: zastąpi go bardziej uniwersalny limit wydatków netto. W gestii władz samorządowych będzie możliwość fakultatywnego ustalenia indywidualnego planu finansowego dla konkretnej instytucji.
Należy również skończyć z sytuacją, w której każda jednostka organizacyjna może mieć odrębną praktykę zarządzania i ewidencjonowania środków publicznych. Organ wykonawczy, odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej JST, będzie miał za zadanie zorganizowanie obsługi kasowej i księgowej. Takie postanowienia powinny znaleźć się w ustawie o finansach publicznych. Równocześnie to do organu wykonawczego należeć będzie ustalenie polityki rachunkowości dla całej JST i odpowiedzialność za prowadzenie ksiąg rachunkowych. Musi to wynikać z zapisów ustawy o rachunkowości.

PODATNIK

Zgodnie z treścią uchwały NSA, ustawa o podatku od towarów i usług powinna wyraźnie określać, że to JST jest podatnikiem VAT. Jej też powinien być nadawany numer identyfikacji podatkowej (NIP). Żadna z instytucji działających w obrębie samorządu nie może mieć indywidualnego NIP. Analogicznie, samorząd będzie jednym podatnikiem dla każdej innej daniny.

PRACODAWCA

Dla wszystkich osób, zatrudnionych przez instytucje objęte budżetem samorządowym, pracodawcą powinna być cała JST. To wójt (burmistrz, prezydent miasta) będzie reprezentować gminę wobec jej pracowników. Do jego kompetencji musi należeć zatrudnianie i zwalnianie osób, w tym kierowników instytucji gminnych. Wójt będzie mógł upoważnić swojego zastępcę lub kierownika instytucji do realizowania tych zadań w jego imieniu. Władza do zatrudniania i zwalniania powinna należeć do głównego reprezentanta gminy. Kompetencja do prowadzenia polityki personalnej ma bowiem współgrać z osobistą i polityczną odpowiedzialnością.

PŁATNIK ZALICZEK

Skoro pracodawcą stanie się JST, będzie ona również zobowiązana do odprowadzenia zaliczek na PIT od zatrudnionych osób oraz składek na ubezpieczenie społeczne. Płatnikiem przestanie być indywidualnie każda z instytucji (obecnie jednostki i zakłady budżetowe), choć w deklaracjach do urzędów skarbowych i ZUS powinno być podawane dokładne miejsce pracy zatrudnionego.

KLASYFIKOWANIE W REGON

Modyfikacji wymaga sposób, w jaki GUS ujmuje w REGON samorządy. Po zmianach, instytucje działające w strukturze JST spełnią definicję „jednostek lokalnych” osoby prawnej. Zgodnie z ustawą o statystyce publicznej, jednostką lokalną jest zorganizowana całość (zakład, oddział, filia) położona w miejscu zidentyfikowanym odrębnym adresem, pod którym lub z którego prowadzona jest działalność co najmniej przez jedną osobę pracującą. W związku z tym należy dokonać „migracji” samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w tym także placówek systemu oświaty, do kategorii jednostek lokalnych wspólnot samorządowych.

FORUM OD-NOWA

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa