Koszty budżetu samorządów pod kontrolą
AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 5 / 2015
System budżetowy i rachunkowy to ważny instrument zarządzania we wspólnotach. W tym zakresie należy kontynuować proces budowy rozwiązań bardziej dostosowanych do specyfiki i potrzeb samorządu, a więc oddalających je od zasad przyjętych dla budżetu państwa. Zapoczątkowało go rozróżnienie w budżecie samorządowym działalności bieżącej i majątkowej wraz ze składającymi się na nie dochodami i wydatkami. Był to efekt ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych.
Zmodyfikowana konstrukcja budżetu samorządowego, jego wykonywanie, ewidencja operacji, raportowanie i rozliczanie powinna realizować kilka celów. Po pierwsze, spowodować pełne ujęcie kosztów działalności każdej JST, a więc również wszystkich realizowanych zadań. Po drugie, pozwolić na powiązanie z tymi kosztami całości wpływów budżetowych. Po trzecie, umożliwić realizację budżetu w formule, która będzie dostosowana do potrzeb każdego z samorządów. Po czwarte, wspomagać gospodarność oraz chronić zasoby finansowe i majątkowe wspólnot przy respektowaniu zasady solidarności międzygeneracyjnej. Po piąte, pokazywać obraz faktycznej sytuacji finansowo-ekonomicznej samorządu wraz z jego podmiotami zależnymi. Celem, a zarazem efektem zmiany systemu budżetowego i rachunkowego powinno być zwiększenie przejrzystości oraz porównywalności JST pomiędzy sobą, co zwiększy także użyteczność informacji dla potrzeb instytucji rządowych.
BUDŻET ZUPEŁNY
Należy odejść od mającego obecnie miejsce wzajemnego potrącania dochodów i wydatków w budżecie samorządowym. Pieniądze nie mogą również wędrować nieznanymi ścieżkami. Chodzi przede wszystkim o środki trafiające teraz na tzw. wyodrębnione rachunki pozabudżetowe. Pochodzą one głównie z państwowych funduszy celowych realizujących zadania w sferze socjalnej: Funduszu Pracy (FP), Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Dla przykładu, PFRON przekazał w 2012 r. województwom i powiatom na wyodrębnione rachunki blisko 1 mld zł na realizację zadań zatrudniania oraz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a także pokrycie kosztów ich obsługi. Generalnie, zadań nie widać ani w dochodach, ani wydatkach samorządów, choć to one faktycznie je realizują. Te niekorzystne zjawiska czasami są usankcjonowane w ustawie (FGŚP, PFRON), niekiedy wynikają z interpretacji instytucji rządowych, a w innych przypadkach są wynikiem złej praktyki.
Całość gospodarki finansowej danego samorządu – wpływ i wypływ środków finansowych – powinna znajdować swoje odzwierciedlenie w jego budżecie. Zasada zupełności budżetu samorządowego musi mieć charakter bezwarunkowy.
BUDŻET ZNANYCH TRANSAKCJI
Regulacje finansowe przyjęte dla budżetów JST (analogicznie, jak dla budżetu państwa) koncentrują się na ujęciu kasowym. Liczy się wpływ i wypływ pieniędzy. Dla wspólnot pochodną takiego podejścia jest bezprecedensowe rozbudowanie sprawozdawczości budżetowej, której wyraz stanowi kilkanaście różnych typów formularzy. Wymaga ona raportowania zdarzeń gospodarczych, nie „wyłapywanych” przez obecną sprawozdawczość. Koncentruje się na ruchu pieniądza, zamiast na kosztach, wykorzystaniu zasobów i zobowiązaniach. Ten stan należy zmienić. W budżetach samorządy powinny przejść na zmodyfikowaną rachunkowość memoriałową.
Dla budżetu samorządowego musi być przyjęta generalna zasada, że realistycznie planowane wpływy można uznać za „znane”, gdy są należne i dostępne. Oznacza to, że np. pieniądze z podatków przypadających JST rejestruje się w dacie ich wpływu do budżetu. Za to, jeżeli chodzi o wypływy, to nie płatność za transakcje (np. dostarczenie usługi na rzecz JST) powinna mieć znaczenie, ale moment, gdy staje się ona „znana”, a więc gdy powstaje zobowiązanie.
BUDŻET OPERACYJNY I INWESTYCYJNY
Budżet samorządowy powinien obejmować dwie części. Stanowi to odejście od obecnej formuły, w której jest on zestawem planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów.
Budżet operacyjny obejmowałby całą bieżącą działalność samorządu (m.in.: opłaty, dochody z mienia, podatki, opłaty, subwencje, wynagrodzenia, zakupy towarów i usług), a jego częścią po stronie wypływu byłaby, poza odsetkami, także spłata rat kapitałowych kredytów i pożyczek oraz wykup papierów wartościowych (obecne „rozchody budżetu”). Wyodrębniona pozycja planu budżetu operacyjnego to pokrycie zobowiązań z poprzednich okresów. Wprost z tej części budżetu można by odkładać środki, np. w formie lokat. W budżecie operacyjnym jako koszt należy uwzględnić amortyzację, traktując ją jak odrębną pozycję. Wyszczególniona byłaby też nadwyżka budżetu operacyjnego przekazywana do wykorzystania w ramach budżetu inwestycyjnego. Krok dalej to zakazanie przepływu w odwrotnym kierunku, co służyłoby ochronie kapitałów własnych i mienia samorządowego, a równocześnie de facto wprowadzało obowiązek wypracowania nadwyżki operacyjnej netto przez JST.
W budżecie inwestycyjnym, zasilanym środkami z budżetu operacyjnego, znalazłyby się dochody (np. ze sprzedaży majątku) i wydatki związane z inwestycjami (np. zakup nieruchomości, pojazdów). Budżet inwestycyjny ma prezentować wykorzystanie środków kredytowych właśnie na inwestycje.
Zarówno budżet operacyjny, jak i budżet inwestycyjny sporządzane byłyby na oddzielnych, zdefiniowanych dla wszystkich JST formularzach i tak samo sprawozdawane. W analogicznej formule funkcjonowałoby sprawozdanie z wykonania całego budżetu.
NOWA KLASYFIKACJA BUDŻETOWA DLA SAMORZĄDÓW
Ze względu na głównie usługowy charakter działalności wspólnot należy zbudować od podstaw klasyfikację budżetową, dostosowaną do ich charakterystyki. Musi być narzędziem do planowania, prezentacji oraz ewidencji operacji przy użyciu prostych i zrozumiałych pojęć. Opisywałaby dokładnie relacje gospodarcze samorządu z mieszkańcami i firmami (w tym kontrahentami) oraz innymi samorządami. Powinna pozwalać na wyraźne wyodrębnienie operacji związanych ze świadczeniem usług we własnym zakresie (m.in.: zakupy materiałów biurowych, usług telekomunikacyjnych, energii, najmu lokali) oraz zakupy, poprzez które JST zapewniają realizację zadań przy pomocy innych podmiotów.
Ważną kwestią jest możliwie najdokładniejsze przypisanie kosztów do poszczególnych działalności wspólnot. Dlatego powinna obowiązywać zasada, że wpływy i koszty, które dotyczą równocześnie wielu dziedzin, są alokowane proporcjonalnie do tych właściwych działalności. Dotyczyłoby to również amortyzacji.
Limity brutto i netto
W budżecie operacyjnym lub budżecie inwestycyjnym dla każdego limitu kosztów będzie można określić cel i warunki jego wykorzystania. To limit będzie narzędziem budżetowania zadaniowego, jeżeli władze samorządowe zaopatrzą przyznane środki we wskaźnik (np. liczba zajęć pozalekcyjnych, liczba godzin opieki nad osobą potrzebującą etc.). Limity brutto i netto budżetu zastąpią obecny sposób gospodarowania finansami wspólnoty, który jest realizowany przy pomocy form organizacyjnych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych.
Forum Od-nowa
Niezależna organizacja typu think-tank, działająca non-profit, przygotowująca projekty zmian systemowych, głównie w zakresie sektora publicznego.
