Ustawa inwestycyjna – nowa specustawa dla samorządów?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY / SAS 6 / 2017

Zawarte w projekcie tzw. ustawy inwestycyjnej rozwiązania mają szansę uprościć i przyspieszyć proces inwestycyjny. Pozwolą go też oprzeć na modelu zakładającym współpracę wszystkich zainteresowanych stron, także podmiotów publicznych i prywatnych.

Ministerstwo Budownictwa i Infrastruktury przekazało do konsultacji publicznych projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, tzw. ustawy inwestycyjnej. Celem resortu jest zachęcenie podmiotów prywatnych i publicznych do wspólnej realizacji inwestycji, których poziom wciąż nie wrócił do tego sprzed 2015 roku. Ustawa przygotowuje także regulacyjny grunt pod planowane projekty, jak np. wystawa EXPO 2022 w Łodzi.
Podobne cele przyświecały projektowi Kodeksu urbanistyczno-budowlanego (KUB), który ten sam resort skierował do konsultacji publicznych we wrześniu 2016 r. KUB jest jednak tak kompleksową regulacją, że do dziś nie poznaliśmy finalnej wersji projektu ani nawet planowanej daty złożenia w Sejmie. Nie sposób pozbyć się wrażenia, że ustawa inwestycyjna to pragmatyczny kompromis pomiędzy ambitnymi założeniami KUB a rzeczywistością, która wymaga szybkiego usprawnienia tzw. „wąskich gardeł procesu inwestycyjnego” i punktowej nowelizacji kilku istotnych ustaw. Dlatego projekt nowej ustawy to zbiór kilkunastu niekoniecznie powiązanych ze sobą rozwiązań regulacyjnych, które wprowadzają nowe instytucje prawne albo modyfikują obowiązujące przepisy.

 

OBSZARY ZORGANIZOWANEGO INWESTOWANIA I PLAN REGULACYJNY

Do najciekawszych rozwiązań ustawy inwestycyjnej należy nowy instrument planistyczny, jakim będzie obszar zorganizowanego inwestowania (OZI), który pojawi się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowe narzędzie ma za zadanie zacieśnić współpracę gmin z inwestorami przy przygotowaniu większych przedsięwzięć inwestycyjnych, a równocześnie znacznie je przyspieszyć dzięki możliwości pominięcia długotrwałej procedury modyfikacji studium czy planu miejscowego. Współpraca inwestorów będzie dotyczyć w szczególności projektowania poszczególnych inwestycji i ich powiązań oraz podziału zadań w zakresie realizacji oraz finansowania inwestycji. Co istotne, OZI może również obejmować inwestycję celu publicznego, dzięki czemu partnerami w ramach OZI będą nie tylko inwestorzy prywatni ale także publiczni. OZI będzie zatem przejawem swoistego partnerstwa publiczno-prywatnego na etapie planistycznym procesu inwestycyjnego, czego obowiązujące przepisy w istocie nie przewidują.
Teren, który ma objąć OZI, musi znajdować się na obszarze zurbanizowanym o niewykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej albo wymagającym zmiany struktury funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto OZI mogą być wyznaczone w ramach lokalizacji inwestycji mieszkaniowych na nieruchomościach oddanych w użytkowanie wieczyste lub sprzedanych przez Krajowy Zasób Nieruchomości (KZN). OZI może także służyć realizacji przedsięwzięć zawartych w gminnym programie rewitalizacji i objąć swym zakresem obszar rewitalizacji albo jego część, stąd pomysł, aby nowe rozwiązania ustawowe zastosować przy budowie infrastruktury niezbędnej do przeprowadzenia wystawy EXPO 2022 w Łodzi, której tematem przewodnim ma być rewitalizacji miast. Gminie (lub KZN, jeśli OZI wyznaczono na wniosek prezesa KZN) będzie przysługiwać prawo pierwokupu nieruchomości gruntowych oraz budynkowych znajdujących się na OZI.
Szczegóły dotyczące OZI, w szczególności granice OZI, przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunków zabudowy, określać będzie plan regulacyjny, który będzie nowym aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy. Zwiększy to stabilność prawną OZI, ponieważ wyłączy środki odwoławcze stosowane w przypadku decyzji administracyjnych. Co istotne, postanowienia planu regulacyjnego mogą być sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i studium, a w wyniku uchwalenia planu regulacyjnego z mocy prawa wygasną decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane dla OZI. Projekt planu może przygotować inwestor lub Prezes KZN, ponosząc związane z tym koszty, co odciąży budżety gminne.


NOWE POZWOLENIE NA BUDOWĘ I UMOWA URBANISTYCZNA

Na potrzeby sprawnej realizacji inwestycji w OZI ustawa wprowadza nową instytucję zintegrowanego pozwolenia na budowę, obejmującego ustalenia w zakresie dostosowania struktury nieruchomości, nabycia praw do nieruchomości w trybie administracyjnoprawnym oraz zagadnień dotyczących wycinki drzew i krzewów. Ustawodawca podąża w tym zakresie sprawdzoną ścieżką jednej kompleksowej decyzji realizacyjnej, która przewidziana jest w licznych specustawach branżowych, znakomicie skracając czas postępowania i eliminując ryzyko kolejnych odwołań.
Dodatkowo, gmina może zawrzeć z zainteresowanymi inwestorami umowę urbanistyczną określającą zasady integracji poszczególnych działań inwestycyjnych objętych planem regulacyjnym, a także podział kosztów ich realizacji. Umowa inwestycyjna to nowe rozwiązanie wzorowane na sprawdzonych modelach kontraktowych funkcjonujących w innych krajach, które dają możliwość rozłożenia ciężarów związanych z określonym przedsięwzięciem inwestycyjnym pomiędzy kilku partnerów (zarówno prywatnych jak i publicznych), a także osiągnięcia w tym zakresie efektu synergii. Szczególnie istotną rolą umowy urbanistycznej będzie określenie zasad finansowania przedsięwzięcia oraz obowiązków poszczególnych inwestorów związanych z realizacją inwestycji celu publicznego w ramach OZI. Fakt, iż powyższe ustalenia zostaną dokonane w umowie (a nie np. w akcie administracyjnym), pozwoli stronom zachować elastyczność niezbędną przy realizacji każdej większej inwestycji i w razie potrzeby dostosować warunki brzegowe przedsięwzięcia na zasadzie konsensu stron. Umowa urbanistyczna będzie również określać zasady odpowiedzialności (np. w formie kar umownych za nienależyte wykonania zobowiązań określonych w umowie). Dodatkową zaletą zawarcia umowy urbanistycznej będzie zwolnienie inwestora z opłaty adiacenckiej i planistycznej, ponieważ ich miejsce zajmą określone w umowie urbanistycznej obowiązki poszczególnych inwestorów w zakresie partycypacji w finansowaniu przedsięwzięcia objętego planem regulacyjnym.


PRZYSZŁOŚĆ REGULACJI

Wskazane powyżej rozwiązania zawarte w ustawie inwestycyjnej należy ocenić pozytywnie, ponieważ mają szansę uprościć i przyspieszyć proces inwestycyjny, ponadto pozwalają go oprzeć w większym stopniu niż dotychczas na modelu kontraktowym, zakładającym współpracę wszystkich zainteresowanych stron, także podmiotów publicznych i prywatnych, na zasadach równości i dobrowolności. Wpisuje się to w ogólny trend widoczny w wielu krajach rozwiniętych, gdzie administracja rządowa i samorządowa nie ogranicza się do działań władczych, ale staje się aktywnym partnerem przy kluczowych inwestycjach realizowanych z udziałem inwestorów prywatnych. Popularność modeli PPP i PFI jest najlepszym dowodem tego rodzaju podejścia i jego zalet.
Autorzy projektu ustawy inwestycyjnej wskazują w uzasadnieniu, że koncepcja OZI bazuje na wnioskach z konsultacji publicznych projektu KUB. Pozostaje pytanie, czy wprowadzenie nowych i niewątpliwie słusznych rozwiązań w postaci planu regulacyjnego i zintegrowanego pozwolenia na budowę będzie w praktyce oznaczać rezygnację z pierwotnych założeń KUB, tj. kompleksowego ujednolicenia i usprawnienia procesu inwestycyjno-budowlanego i definitywnego usunięcia z porządku prawnego specustaw branżowych. W trosce o spójność całego systemu prawnego należy mieć nadzieję, że ustawodawca nie zatrzyma się w pół kroku, a rozwiązania przewidziane w ustawie inwestycyjnej zostaną uwzględnione i twórczo rozwinięte w finalnym projekcie KUB.

Dodatkową zaletą zawarcia umowy urbanistycznej będzie zwolnienie inwestora z opłaty adiacenckiej i planistycznej, ponieważ ich miejsce zajmą określone w umowie urbanistycznej obowiązki poszczególnych inwestorów w zakresie partycypacji w finansowaniu przedsięwzięcia objętego planem regulacyjnym.

Jerzy Sawicki
senior associate w Praktyce
Infrastruktury i Energetyki
Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa