Środki ochrony prawnej w nowym Prawie zamówień publicznych

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE - SAS 1 / 2021

Dnia 1 stycznia 2021 r. weszła w życie długo wyczekiwana ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019 ze zm., dalej jako „nowe p.z.p.”). Podobnie jak w przypadku większości zmian wprowadzonych nową ustawą, tak i w ramach regulacji dotyczących środków ochrony prawnej, w porównaniu z dotychczas obowiązującymi przepisami, trudno mówić o rewolucji.

Rozwiązania ustawowe stanowią implementację przepisów Dyrektywy 2007/66WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 207 r. zmieniającą dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/12/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych, tzw. „dyrektywy odwoławczej”, której celem jest zagwarantowanie minimalnych wspólnotowych standardów skuteczności stosowania i egzekwowania przepisów o zamówieniach publicznych.

NAJISTOTNIEJSZE ZMIANY

Nowe rozwiązania to przede wszystkim zmiany zbliżające procedurę odwoławczą do cywilnego procesu sądowego, w szczególności poprzez m.in.: utworzenie jednego sądu rozpoznającego skargi na orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej, obniżenie opłat od skargi oraz wprowadzenie pełnej zaskarżalności decyzji zamawiających w tzw. postępowaniach podprogowych.
Środkami ochrony prawnej przewidzianymi w ustawie są, tak jak dotychczas, odwołanie do KIO i skarga na orzeczenie KIO do sądu. Krajowa Izba Odwoławcza pozostanie I instancją i nadal będzie rozpatrywać odwołania, a w zakresie organizacji KIO zmieni się niewiele. Zasadniczą zmianą stanowić będzie obszar organizacji II instancji w zakresie właściwości sądowej w sprawach skarg na orzeczenia KIO. Zgodnie z art. 580 ust. 1 skargi na orzeczenia KIO wnoszone będą do Sądu Okręgowego w Warszawie – „sądu zamówień publicznych”. Sąd ten zastąpi 45 sądów okręgowych rozpatrujących dotychczas skargi na orzeczenia Izby, jednym sądem właściwym do zamówień publicznych. W zamyśle ustawodawcy ma to przyczynić się do ujednolicenia niespójnego orzecznictwa sądów okręgowych i KIO.

ZAKRES PODMIOTOWY

Zgodnie z art. 505 nowego p.z.p. środki ochrony prawnej przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu oraz innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. Ponadto środki ochrony prawnej przysługują również organizacjom wpisanym na listę uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej prowadzonej przez Prezesa UZP oraz Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Zatem, aby być uprawnionym do korzystania ze środków ochrony prawnej, muszą zostać spełnione łącznie obie przesłanki wskazane w ww. przepisie: interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniesienie lub możliwość poniesienia szkody w wyniku naruszenia zamawiającego objętego odwołaniem. W uzasadnieniu do nowego p.z.p. wskazano: „Legitymacja do wniesienia środka ochrony prawnej służy tylko takiemu uczestnikowi postępowania, który wykaże interes w uzyskaniu zamówienia, odwołujący musi dowieść, że posiada obiektywną, tj. wynikającą z rzeczywistej utraty możliwości uzyskania zamówienia, lub ubiegana się o udzielenie zamówienia, potrzebę uzyskania określonego rozstrzygnięcia. Ponadto norma prawna wskazuje na interes w uzyskaniu danego zamówienia, a zatem interes ten dotyczyć musi tego konkretnego postępowania, w którym środek ochrony prawnej jest stosowany. Wnoszący odwołanie, nie może powoływać się zatem na interes hipotetyczny, odnoszący się do innego zamówienia przewidywanego w przyszłości. Tym samym, brak konieczności oparcia się na normie prawa materialnego nie oznacza dowolności w ocenie, czy wnoszący środek ochrony prawnej jest do tego legitymowany”.

PODSTAWY ODWOŁANIA

Zgodnie z art. 513 odwołanie przysługuje na:

  • niezgodną z przepisami ustawy czynność zamawiającego, podjętą w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, w tym na projektowane postanowienie umowy;
  • zaniechanie czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, do której zamawiający był obowiązany na podstawie ustawy;

zaniechanie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub zorganizowania konkursu na podstawie ustawy, mimo że zamawiający był do tego obowiązany.
Odwołanie przysługuje zatem od każdej niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podjętej w toku postępowania, a także od zaniechania czynności, do której zamawiający był zobowiązany, w tym od zaniechania przeprowadzenia postępowania. Dotychczas, w postępowaniu o wartości mniejszej niż progi unijne, katalog czynności od których można było wnieść odwołania ograniczony był do enumeratywnie wymienionych w art. 180 ust. 2 starego p.z.p. Aktualnie zarówno postępowania poniżej progów unijnych, jak i postępowania powyżej tych progów będą korzystać z pełnego wachlarza środków odwoławczych.

WYMOGI FORMALNE ODWOŁANIA

Odwołanie wnosi się do Prezesa Izby. Odwołujący przekazuje zamawiającemu odwołanie wniesione w formie elektronicznej albo postaci elektronicznej albo kopię tego odwołania, jeżeli zostało ono wniesione w formie pisemnej, przed upływem terminu do wniesienia odwołania w taki sposób, aby mógł on zapoznać się z jego treścią przed upływem tego terminu.
Domniemywa się, że zamawiający mógł zapoznać się z treścią odwołania przed upływem terminu do jego wniesienia, jeżeli przekazanie odpowiednio odwołania albo jego kopii nastąpiło przed upływem terminu do jego wniesienia przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.
Art. 516 nowego p.z.p. wskazuje na elementy odwołania. Spośród typowych wymogów dla pism procesowych, na uwagę zasługuje przede wszystkim konieczność wskazania czynności lub zaniechania czynności zamawiającego, której zarzuca się niezgodność z przepisami ustawy, lub wskazanie zaniechania przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub zorganizowania konkursu na podstawie ustawy. Przepis ten został zmieniony tuż przed wejściem w życie nowego p.z.p. poprzez dodanie czynności zaniechania przeprowadzenia postępowania lub zorganizowania konkursu (Ustawa z dnia 27 listopada 2020 r. o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 2275).
Na uwagę zasługuje również regulacja art. 510 ust. 1 i 2 nowego p.z.p. W myśl tego przepisu pełnomocnikiem reprezentującym zamawiających i wykonawców przed Krajową Izbą Odwoławczą może być adwokat lub radca prawny, a ponadto osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami strony oraz osoba pozostająca ze stroną w stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia, a także pracownicy takiej jednostki. Ustawodawca wycofał się z propozycji ograniczenia zakresu podmiotowego tego przepisu.

ROZSTRZYGNIĘCIA KIO

Izba wydaje swoje rozstrzygnięcia w formie wyroku, wydając wyrok bierze za podstawę stan rzeczy ustalony w toku postępowania odwoławczego. Izba może oddalić odwołanie lub uwzględnić w całości lub w części. W przypadku uwzględnienia odwołania w części, w sentencji wyroku Izba wskazuje, które zarzuty odwołania uznała za uzasadnione, a które za nieuzasadnione.

Uwzględniając odwołanie, Izba może:

  • jeżeli umowa nie została zawarta:

– nakazać wykonanie lub powtórzenie czynności zamawiającego albo
– nakazać unieważnienie czynności zamawiającego, albo
– nakazać zmianę projektowanego postanowienia umowy albo jego usunięcie, jeżeli jest niezgodne z przepisami ustawy, albo

  • jeżeli umowa została zawarta oraz zachodzi jedna z przesłanek dotyczących unieważnienia umowy, o których mowa w art. 457 ust. 1 nowego p.z.p.:

– unieważnić umowę albo
– unieważnić umowę w zakresie zobowiązań niewykonanych i nałożyć karę finansową w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy nie jest możliwy zwrot świadczeń spełnionych na podstawie umowy podlegającej unieważnieniu, albo
– nałożyć karę finansową albo orzec o skróceniu okresu obowiązywania umowy w przypadku stwierdzenia, że utrzymanie umowy w mocy leży w ważnym interesie publicznym, w szczególności w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, albo
– jeżeli umowa została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w ustawie, stwierdzić naruszenie przepisów ustawy.
Izba nie może nakazać zawarcia umowy lub wprowadzenia do umowy postanowienia o określonej treści. Izba nie może unieważnić umowy, jeżeli mogłoby to stanowić istotne zagrożenie dla szerszego programu obrony i bezpieczeństwa niezbędnego ze względu na interesy związane z bezpieczeństwem Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Izba nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu.

MNIEJSZE OPŁATY OD SKARGI?

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych w art. 39 wprowadziła zmianę do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach, który otrzymał brzmienie: „1. Od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych pobiera się opłatę stałą w wysokości trzykrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga”. Obniżono zatem opłatę od skargi z pięciokrotności do trzykrotności wpisu od odwołania, którego dotyczy skarga. Jednakże same opłaty od wpisu od odwołania pozostały na dotychczasowym poziomie – odpowiednio od 7,5 tys. do 20 tys. w zależności od wartości i rodzaju odwołania (§ 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania, Dz.U. poz. 2437).
Pozostałe zmiany w przedmiocie środków ochrony prawnej mają jedynie charakter porządkujący i zmierzają do usprawnienia przebiegu postępowania oraz zwiększenia efektywności rozstrzygnięć Izby.

Michał Walkowiak
radca prawny
Kancelaria Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa