Ochrona prywatności osób fizycznych a dostęp do informacji publicznej

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 4/2022

Z udostępnieniem informacji publicznej wiąże się ryzyko ujawnienia danych, podlegających prawnej ochronie. Do danych tych zalicza się informacje wchodzące w sferę prywatności osoby fizycznej. Ustawodawca tylko częściowo wyłączył ochronę prywatności, co oznacza, że w pozostałym zakresie to organ ma obowiązek z urzędu chronić prywatność osób fizycznych.

POJĘCIE PRYWATNOŚCI

Na gruncie regulacji dostępu do informacji publicznej pojęcie prywatności pojawia się tylko raz w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) jako jedna z przesłanek ograniczenia prawa do informacji. Ustawodawca nie wyjaśnił zakresu tego pojęcia, co wymaga odwołania się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych. Orzecznictwo najczęściej odwołuje się tu do regulacji prawa cywilnego, w szczególności do katalogu dóbr osobistych (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3715/18). Istotne znaczenie ma tu zwłaszcza art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.), który do dóbr osobistych człowieka zalicza m.in. zdrowie, wolność, cześć, swobodę sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnicę korespondencji itd. Informacje odnoszące się do tych wartości z pewnością wchodzą w zakres sfery prywatności człowieka. Orzecznictwo wskazuje dodatkowo, że przez życie prywatne należy rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, działalności gospodarczej osoby fizycznej, a dotyczą życia osobistego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 162/21).

PRYWATNOŚĆ A KWALIFIKACJA INFORMACJI JAKO PUBLICZNEJ

Choć ochrona prywatności przejawia się możliwością ograniczenia prawa do informacji, to w pewnych sporadycznych sytuacjach związek z prywatnością może decydować już o zakwalifikowaniu informacji jako publicznej lub niepublicznej. Dzieje się tak m.in., kiedy wniosek ma charakter ad personam, tj. już z jego treści wynika, że wnioskodawca nie zmierza do kontroli działania władz publicznych czy wydatkowania środków publicznych, ale do uzyskania informacji o konkretnej, często wskazanej z imienia i nazwiska w samym wniosku, osobie fizycznej. Wniosek taki traktowany jest jako niedotyczący informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2830/21). Podobnie należy zakwalifikować wniosek złożony w prywatnym interesie wnioskodawcy, np. w związku ze sporem, w którym znajduje się wnioskodawca. Natomiast nie traci publicznego charakteru informacja, która poszukiwana jest częściowo w interesie prywatnym wnioskodawcy, a częściowo w interesie publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4371/21). Jeżeli ze względu na wspomniany związek ze sprawą prywatną organ doszedłby do przekonania, że informacja nie ma publicznego charakteru, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę. W takim przypadku nie prowadzi się już dalszego postępowania, w szczególności nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej o odmowie dostępu ze względu na ochronę prywatności.

PRYWATNOŚĆ JAKO PRZESŁANKA
OGRANICZENIA PRAWA DO INFORMACJI

Jeśli adresat wniosku potwierdzi publiczny charakter informacji, której jest dysponentem, to przed jej udostępnieniem powinien jeszcze sprawdzić, czy w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki udostępnienia, które mogą prowadzić m.in. do konieczności wydania decyzji odmownej. Przesłanki te wskazane zostały w art. 5 u.d.i.p., a zalicza się do nich także ochronę prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku ochrony prywatności, w przeciwieństwie np. do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wartość ta podlega ochronie z urzędu. Nie jest zatem konieczne złożenie jakiegokolwiek oświadczenia woli przez osobę fizyczną, celem aktywowania ochrony. Ewentualne zaś pochopne udostępnienie informacji, w sposób naruszający prywatność osoby fizycznej, otwiera jej możliwość skorzystania przeciwko dysponentowi informacji z roszczenia określonego w art. 23 i 24 k.c. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 110/18). Prawo do zachowania prywatności nie ma jednak charakteru absolutnego i nie w każdym przypadku; kiedy informacja publiczna zawiera jednocześnie dane odnoszące się do sfery prywatnej, konieczne jest ograniczenie prawa do informacji. Sam ustawodawca wskazuje bowiem na trzy przypadki, w których ochrona prywatności zostaje wyłączona. Do przypadków tych należy: pełnienie funkcji publicznej przez osobę, o której informacje miałyby zostać udostępnione; związek z pełnieniem funkcji publicznej takiej osoby oraz zgoda zainteresowanego na wyłączenie ochrony jego prywatności. Stwierdzenie występowania którejkolwiek z powyższych przesłanek wyłącza potrzebę analizowania pozostałych i powoduje, że organ powinien udostępnić informację publiczną.

PEŁNIENIE FUNKCJI PUBLICZNEJ
I ZWIĄZEK Z FUNKCJĄ PUBLICZNĄ

Na potrzeby postępowań o dostęp do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Pojęcie to jest szersze niż pojęcie funkcjonariusza publicznego i jednocześnie węższe niż tzw. osoba publiczna. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że każdy funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniącą funkcje publiczną, ale nie każda osoba pełniąca funkcję publiczną jest funkcjonariuszem publicznym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 765/14). Katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi, a więc niewątpliwie pełniących funkcję publiczną, zawarty został w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Orzecznictwo za osobę pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji uznaje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18). W tym ujęciu za osobę pełniącą funkcję publiczną uznaje się każdego, kto bierze udział choćby we fragmencie procesu, prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, np. urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne, radcę prawnego zatrudnionego w urzędzie itd. Natomiast z grona pełniących taką funkcję wyłącza się osoby sprawujące wyłącznie funkcje usługowe, techniczne oraz osoby mające wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultacyjny charakter obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15). Tylko w przypadku tych ostatnich osób ochrona ich prywatności będzie pełna.
Jednocześnie można zwrócić uwagę na tendencję widoczną zwłaszcza w orzecznictwie do rozszerzania katalogu osób związanych z pełnieniem funkcji publicznej. Chodzi przede wszystkim o osoby, które w związku z własną działalnością gospodarczą lub zawodową zawierają umowy z podmiotem publicznym i korzystają ze środków publicznych, ale które nie zajmują żadnych stanowisk w administracji publicznej. W szczególności nie jest dopuszczalne ograniczanie informacji o imionach i nazwiskach osób, które takie umowy zawierają, co wynika z zasady jawności relewantnych danych osobowych (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1644/18). Natomiast zbyt daleko idący, choć znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie, wydaje się pogląd, że każda osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa czy gminy powinna być traktowana jak osoba pełniąca funkcje publiczne, ponieważ swoimi działaniami wpływa na zubożenie zasobu nieruchomości, stanowiących własność podmiotu publicznego, co ma wpływ na sprawę publiczną, a konkretnie na gospodarkę nieruchomościami publicznymi (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16). Powyższy kierunek może w efekcie prowadzić do wniosku, że każde nabycie rzeczy od podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji, także nabycie niezwiązane z jakąkolwiek pomocą publiczną dokonane na cele osobiste, niezwiązane z działalnością gospodarczą czy zawodową, będzie prowadziło do traktowania nabywcy jako osoby pełniącej funkcje publiczne.

ZGODA NA WYŁĄCZENIE OCHRONY PRYWATNOŚCI

Pojęcie prywatności jest immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. W konsekwencji również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym jednostce, która decyduje o tym, jaki jest zakres tej ochrony. Dlatego organ zobowiązany do udostępnienia w przypadku kolizji z prywatnością, np. swoich pracowników, powinien zapytać zainteresowanych, czy życzą sobie, aby ich prywatność podlegała ochronie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 417/19). Skuteczna zgoda wymaga wprost oświadczenia woli osoby fizycznej, z której będzie wynikała zgoda na rezygnację z ochrony prywatności.

ZAKOŃCZENIE POSTĘPOWANIA

Jeżeli w sprawie nie została wyłączona ochrona prywatności, to należy rozważyć właściwy sposób ograniczenia prawa do informacji, który zapewni, że nieujawnione zostaną dane prywatne osób fizycznych. W pierwszej kolejności uwzględnia się możliwość udostępnienia zaononimizowanej informacji, tj. udostępnienia połączonego z uczynieniem nieczytelnymi fragmentów, zawierających dane wchodzące w sferę prywatności osoby fizycznej. Dopiero wtedy, kiedy takie udostępnienie jest niemożliwe albo wnioskodawca wprost wskazał, że życzy sobie udostępnienia informacji bez jej anonimizacji, właściwą formą ochrony prywatności może okazać się wydanie decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji. Obok standardowych elementów każdej decyzji administracyjnej należy zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. wskazać imiona i nazwiska oraz funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczyć podmioty, ze względu na dobro których wydano decyzję odmowną. Ten ostatni warunek nie powinien być rozumiany jako konieczność wskazania imion i nazwisk osób, których prywatność chroniona jest wydawaną decyzją. Wystarczające jest ogólne wskazanie, np. pracownicy organu pełniący wyłącznie funkcje usługowe, bez określenia cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację z uwagi na chronione dobra (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 174/16).

Ustawodawca nie wyjaśnił zakresu pojęcią prywatności, co wymaga odwołania się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych. Orzecznictwo najczęściej odwołuje się tu do regulacji prawa cywilnego, w szczególności do katalogu dóbr osobistych (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3715/18). Istotne znaczenie ma tu zwłaszcza art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.), który do dóbr osobistych człowieka zalicza m.in. zdrowie, wolność, cześć, swobodę sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnicę korespondencji itd. Orzecznictwo wskazuje dodatkowo, że przez życie prywatne należy rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, działalności gospodarczej osoby fizycznej, a dotyczą życia osobistego.

dr Kazimierz Pawlik
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.)

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa