Prawo wodne – nowy przepis skierowany

do organów wykonawczych gmin i powiatów

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 1/2019

20 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1722), w ramach których nie tylko zmodyfikowano regulacje bezpośrednio związane z gospodarowaniem wodami, lecz również wprowadzono rozwiązania, dotyczące zasad ogólnych postępowań w sprawach środowiskowych uwarunkowań i ponownych ocen oddziaływania na środowisko.

NOWY PRZEPIS I JEGO UZASADNIENIE

Stosownie do nowo wprowadzonego art. 6a ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm., „ustawa ocenowa”), jeżeli przedsięwzięcie, dla którego jest wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub jest przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko, ma być realizowane na terenie położonym na obszarze właściwości miejscowej dwóch lub więcej organów opiniujących lub uzgadniających, orzekanie w imieniu tych organów należy do organu, na obszarze właściwości miejscowej którego znajduje się większa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie. Przepis ten jest adresowany do organów, prowadzących postępowania w sprawach środowiskowych uwarunkowań i ponownych ocen oddziaływania na środowisko, którymi w szeregu spraw są odpowiednio: organy wykonawcze gmin lub przewodniczący organów wykonawczych powiatów. A zatem to właśnie na tych organach spoczywa odpowiedzialność za jego prawidłowe zastosowanie.
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej art. 6a ust. 1 ustawy ocenowej, jego celem jest „usprawnienie opiniowania i uzgadniania, w szczególności przez organy Wód Polskich, tych przedsięwzięć, które mają być zlokalizowane między innymi na terenie właściwości kilku dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich”. Znaczenie tego przepisu wykracza poza współdziałanie z organami wchodzącymi w skład Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i obejmuje współdziałanie także z innymi organami opiniującymi lub uzgadniającymi w toku postępowań w sprawach środowiskowych uwarunkowań i ponownych ocen oddziaływania na środowisko. Powyższe nie dotyczy opinii i uzgodnień, wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 6a ust. 2 ustawy ocenowej). W aktualnym stanie prawnym stosowanie art. 6a ust. 1 ustawy ocenowej jest zatem wyłączone w stosunku do opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, wymagająca takiego pozwolenia (art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej). Organami właściwymi w takich sprawach są głównie starostowie i marszałkowie województw. Wyjątek przewidziany w art. 6a ust. 2 ustawy ocenowej nie stosuje się do postępowań w sprawach ponownych ocen oddziaływania na środowisko, prowadzonych przez starostów, którzy z wnioskami o uzgodnienie występują do regionalnego dyrektora ochrony środowiska albo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 89 ust. 1 ustawy ocenowej).

WIELOŚĆ ORGANÓW WŁAŚCIWYCH MIEJSCOWO

Z perspektywy organów samorządowych ustawa ocenowa dotychczas regulowała kwestię wielości organów właściwych miejscowo wyłącznie w odniesieniu do przypadków, w których przedsięwzięcie wykraczało poza obszar jednej gminy. W świetle art. 75 ust. 4 ustawy ocenowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wówczas wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Z kolei przepis art. 6a ust. 1 ustawy ocenowej odnosi się do sytuacji, w której więcej niż jeden organ opiniujący albo uzgadniający, do których zwraca się organ prowadzący postępowanie, byłby właściwy miejscowo do zajęcia stanowiska w oznaczonej sprawie.
Regulację ogólną dotyczącą wielości organów właściwych miejscowo zawiera art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Istniały jednak wątpliwości, czy zasadnym byłoby stosowanie tej regulacji wprost w postępowaniach dotyczących przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Potwierdza to treść uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej art. 6a ust. 1 ustawy ocenowej, stosownie do którego „dotychczasowa praktyka orzecznicza organów wskazuje, że wskazany przepis (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. – przyp. aut.) nie był stosowany w przypadku postępowań wpadkowych (opiniowanie lub uzgadnianie), zatem zasadnym jest wprowadzenie przepisu, który usunie wątpliwości w tym zakresie”.

WPŁYW NOWEGO PRZEPISU NA DEFINIOWANIE PRZEDSIĘWZIĘĆ

Zdaniem autora jednym z rezultatów wprowadzenia art. 6a ust. 1 ustawy ocenowej powinno być wznowienie dyskusji na temat sposobu definiowania zakresu przedsięwzięć. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga precyzyjnego „usytuowania” przedsięwzięcia w przestrzeni przez organ samorządowy. To z kolei powinno stanowić rezultat skonfrontowania treści dokumentacji przedłożonej przez inwestora z definicją „przedsięwzięcia”, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej, stosownie do którego pojęcie to oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. NSA przyjął w wyroku z 21 listopada 2017 r. (II OSK 183/17), że „ustawodawca wąsko definiuje to pojęcie prawne, ponieważ ogranicza je do terenów, które w wyniku lokalizacji na nich przedsięwzięcia ulegną przekształceniu lub nastąpi zmiana sposobu wykorzystania danego terenu”. Należy przy tym pamiętać o unijnym rodowodzie przepisów ustawy ocenowej, skutkującym koniecznością dokonywania ich wykładni „w duchu” właściwych przepisów prawa unijnego. Przepis art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko wskazuje, że przedsięwzięciem jest zarówno wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji czy systemów, jak i inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie. Do „interwencji w otoczeniu naturalnym” zaliczono w wyroku TSUE z 17 marca 2011 r. (C-275/09) interwencje zmieniające stan fizyczny określonego miejsca. Z kolei w wyroku z 7 listopada 2018 r. (C-293/17 i C-294/17) TSUE uznał za przykład tego rodzaju interwencji nawożenie gruntów, które może zmieniać ich właściwości, poprzez wzbogacenie substancjami odżywczymi. W rezultacie wejście w życie art. 6a ust. 1 ustawy ocenowej i konieczność jednolitej weryfikacji właściwości miejscowej organów współdziałających, mogą być okazją do rewizji dotychczasowego sposobu definiowania zakresu przedsięwzięć w postępowaniach prowadzonych przez organy samorządowe.

Tymon Grabarczyk
associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki
Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa