Analiza sytuacji finansowej gmin i powiatów

– kryzys najbardziej dotknął miasta

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5 / 2020

Nie sprawdziły się obawy dotyczące ogólnego krachu finansów komunalnych, wzbudzone zwłaszcza załamaniem się wpływów z PIT w kwietniu tego roku. Analiza wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje natomiast na bardzo trudną sytuację części samorządów. Kryzys dotknął przede wszystkim miasta na prawachpowiatu, a w szerszym ujęciu – te jednostki wszystkich poziomów, których dochody w większym stopniu opierają się na źródłach podatkowych.

Łączne dochody ogółem wszystkich samorządów w pierwszym półroczu tego roku wzrosły w stosunku do pierwszego półrocza zeszłego roku o 12,9 mld zł (9,6%), co mogłoby świadczyć o dobrym stanie dochodów komunalnych. Jednak – liczone zbiorczo – wynik operacyjny (nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi) oraz ogólny wynik budżetu (nadwyżka dochodów ogółem nad wydatkami ogółem), choć nie wskazują na kłopoty z płynnością finansową, są zauważalnie gorsze niż przed rokiem. Wydatki bieżące wzrosły bardziej (o 13,8 mld zł i 12,9%) od dochodów bieżących (o 11,9 mld zł i 9,4%).

SPADEK DOCHODÓW WŁASNYCH

Okazuje się też, że ogólny wzrost dochodów maskuje spadek dochodów własnych (o 1,3 mld zł, czyli 2%). Zauważalnie niższe były dochody podatkowe – o prawie 2 mld zł (4,1%). Bardzo znacząco wzrosły natomiast dochody transferowe. Dotacje były wyższe o 10,6 mld zł (32,1%) a subwencja ogólna o 3,5 mld zł (10,1%). Natomiast nie zawsze wzrost dochodów z jednych źródeł może rekompensować ich ubytek z innych.
Za wyższą kwotę dotacji odpowiadają przede wszystkim dotacje na zadania z administracji rządowej, wyższe niż w analogicznym okresie zeszłego roku o 9,6 mld zł (43,4%). Oznacza to, że aż 3/4 ogólnego wzrostu dochodów jst dotyczy zadań wykonywanych w imieniu i na rzecz państwa. Nie są to więc dodatkowe fundusze, które samorządy mogłyby przeznaczyć na zadania własne. Dochody, z których samorządy mogą je finansować, wzrosły tylko o 3,3 mld zł (2,9%). 
Wśród dochodów zadań własnych kwotowo najbardziej wzrosła część oświatowa subwencji – o 2,4 mld zł (8,5%). Trzeba pamiętać, że podwyższenie łącznej kwoty tej części subwencji nie jest efektem decyzji państwa o pełniejszym finansowaniu zadań oświatowych subwencją, ale efektem zwiększenia – także decyzją państwa – kosztów tych zadań. Kwotę zwiększenia subwencji samorządy muszą zużyć na podwyżkę wynagrodzeń nauczycieli (czyli wydatek nowy w stosunku do zeszłego roku) i nie mogą jej wykorzystać jako rekompensaty zmniejszenia dochodów własnych.
Znacząco – o 1,1 mld zł – wzrosły także dotacje „europejskie” (zapisywane w paragrafach 200, 205, 620 i 625). Po uwzględnieniu faktu, że za wzrost dochodów zadań własnych odpowiedzialne są te dwa źródła, okazuje się że w istocie łączna kwota, jaką samorządy mogły przeznaczyć na zadania własne, nie tylko nie wzrosła, ale nieznacznie spadła. Jeżeli weźmiemy także pod uwagę poziom inflacji (pierwsze półrocze 2020 r. w stosunku do pierwszego półrocza 2019 r. – 3,9% wg GUS), okazuje się, że zbiorczo ujęta sytuacja dochodowa jest gorsza niż przed rokiem.

ZRÓŻNICOWANE WYNIKI

Wszystkie przytoczone do tej pory wielkości ujmują dochody samorządów tak, jak gdyby stanowiły jeden ogromny budżet. W rzeczywistości mamy do czynienia z 2807 niezależnymi wzajemnie budżetami, których sytuacja może być bardzo odmienna. Już analiza na poziomie czterech podstawowych kategorii jst: gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i województw – wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy nimi. 
Dochody zadań własnych znacząco wzrosły w powiatach (9,5%) i województwach (13,2%). W gminach wzrost był niewielki (2,1%), a miasta odnotowały ich spadek (–0,5%). Liczony łącznie dla wszystkich jednostek danej kategorii bilans dochodów i wydatków bieżących daje wzrost nadwyżki operacyjnej na poziomie powiatowym (8,3%) i wojewódzkim (18,2%). W gminach nastąpił nieznaczny spadek (–1,2%). W miastach był on niezwykle silny (–42,1%).
Warto przyjrzeć się także negatywnej dynamice dochodów podatkowych. Dla wszystkich samorządów spadły one o 4,1%. Spadek był mniejszy w województwach (2,3%) i gminach (2,5%), większy w powiatach (5,9%) i miastach (6,0%). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że gminne dochody podatkowe miast spadły znacznie bardziej niż dochody gmin (5,8% w stosunku do 2,5%) a powiatowe dochody podatkowe – bardziej niż dochody powiatów ziemskich (7,3% w stosunku do 5,9%).
Dochody z udziałów we wpływach z CIT w województwach spadły o 1,4% (tak jak na poziomie całego kraju). W gminach i powiatach wzrosły, odpowiednio o 3,4% oraz 2,6%. Natomiast w miastach na prawach powiatu spadły o 3,7%. 
Dochody z udziałów we wpływach z PIT dla wszystkich jst łącznie spadły o 6,8%, przy czym dla gmin o 6,1%, dla powiatów o 6,2%, dla województw o 6,9%, a dla miast o 7,7%. Pozostałe gminne dochody podatkowe przyniosły w pierwszym półroczu 2020 r. mniej o 0,7% niż w pierwszym półroczu 2019 r. Gminy uzyskały z tych źródeł więcej o 1%, miasta na prawach powiatu – mniej o 3,4%.

PRZYCZYNY UBYTKU DOCHODÓW

Przyczyny i mechanizmy stojące za obniżeniem się dochodów są zróżnicowane. W przypadku CIT spadki kwot wnoszonych przez podatników mogą być bardzo różne w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Najwyraźniej ubytki spowodowane kryzysem wywołanym epidemią (a dokładniej lockdownem) koncentrują się w miastach. 
W przypadku podatków lokalnych przyczyną obniżenia się wpływów z podatków lokalnych – znów skoncentrowanego w miastach – było stosowanie przez władze samorządowe ulg, jako formy pomocy dla przedsiębiorców. W przypadku najważniejszego z podatków lokalnych – podatku od nieruchomości – łączna kwota udzielonych ulg wzrosła w stosunku do pierwszego półrocza 2019 r. o 26,4%.
W przypadku udziałów we wpływach z PIT spadek dochodów jest wyznaczony przede wszystkim obniżeniem obciążeń podatkowych, wprowadzonym w drugiej połowie zeszłego roku (przypomnijmy, że szacowano, iż zmiany te w skali roku obniżają dochody samorządów o 6 mld zł). Nie mamy dostępu do danych mówiących, czy doszło także do obniżenia łącznych przychodów podatników, a jeżeli tak – to w jakiej skali.
Sposób podziału wpływów z PIT (oparty na udziale łącznej sumy podatku należnego od podatników z terenu danej jst przed dwoma latami w kwocie podatku należnego od wszystkich podatników w skali kraju) powoduje, że ubytek dochodów z tego źródła jest równomierny we wszystkich jednostkach samorządowych w stosunku do prognoz, chociaż już nie w stosunku do dochodów zeszłorocznych. Spadek tych dochodów ma większe znaczenie dla miast, gdyż stanowią one ok. 25% ich wszystkich dochodów. W zeszłym roku dochody z udziałów w PIT odpowiadały natomiast 17,6% dochodów ogółem powiatów i 16,8% dochodów ogółem gmin.

BŁĄD POLITYKI PAŃSTWA

Okazuje się więc, że kryzys gospodarczy przekłada się na trudną sytuację finansową przede wszystkim miast na prawach powiatu. Sytuacja gmin pogorszyła się stosunkowo nieznacznie. Sytuacja powiatów i województw wydaje się wręcz lepsza niż przed rokiem. Można zwrócić uwagę, że poduszką finansową dla jednostek z tych poziomów okazał się wzrost transferów wyrównawczych, przede wszystkim części wyrównawczej subwencji (o 15,9% dla powiatów, o 13,2% dla województw).
W rzeczywistości sytuacja konkretnych jednostek samorządu poszczególnych poziomów jest zróżnicowana. Można wskazać, że jest ona zasadniczo tym gorsza, im zazwyczaj wyższe dochody podatkowe osiąga dana jednostka i im większą część całości dochodów one stanowią. Stanowczo lepsza jest sytuacja jednostek o relatywnie niskich dochodach podatkowych. Spadek tych dochodów ma mniejsze znaczenie dla poziomu ich dochodów ogółem, otrzymują one natomiast w pełnej planowanej kwocie transfery wyrównawcze, na ogół wyższe niż w zeszłym roku.
Sytuację jednostek o „normalnie” najwyższych dochodach podatkowych – nie tylko miast, ale także powiatów i województw – pogarsza obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa (tzw. janosikowego). Dla większości płatników są one wyższe niż w zeszłym roku.
Warto zwrócić uwagę, że w świetle przedstawionej analizy szczegółowe ukierunkowanie jedynego związanego z kryzysem poważnego wsparcia dla samorządów ze strony rządu – Funduszu Inwestycji Lokalnych – jest błędne. Algorytm podziału dotacji został sformułowany tak, aby te jednostki, których możliwości inwestycyjne ucierpiały najbardziej, 
tj. miasta na prawach powiatu, których zbiorowa nadwyżka operacyjna spadła o przeszło 40%, otrzymały dotacje relatywnie niższe niż gminy i powiaty.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

 

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa