Monitoring wizyjny w jednostkach

samorządu terytorialnego – zagadnienia ogólne

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 5 / 2020

Pierwsze regulacje prawne normujące zasady stosowania monitoringu wizyjnego pojawiły się w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego dopiero w 2018 r. Ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych wprowadzono przepisy, które – co istotne − w swej treści są jednolite dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego pod względem rozwiązań technicznych (o czym będzie niżej) i nieznacznie różnią się co do zakresu przedmiotowego.

Przepisy, o których mowa powyżej, jeżeli chodzi o gminy, znajdują się w art. 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w przypadku powiatów w art. 4b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a w odniesieniu do województw w art. 60a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Ustawodawca − ze względu na ustawę o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, dalej RODO) − nie uregulował w powołanych ustawach omawianego zagadnienia w sposób bardziej szczegółowy. Inaczej mówiąc, powołane wyżej przepisy zawarte w ustawach ustrojowych j.s.t. zawierają jedynie podstawowe regulacje prawne, w tym podstawę prawną upoważniającą do stosowania monitoringu wizyjnego.
W przypadku jednostek oświatowych sprawy związane z monitoringiem wizyjnym ustawodawca zdecydował się uregulować odrębnie. Otóż zgodnie art. 108a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa uczniów i pracowników lub ochrony mienia dyrektor szkoły lub placówki, w uzgodnieniu z organem prowadzącym szkołę lub placówkę oraz po przeprowadzeniu konsultacji z radą pedagogiczną, radą rodziców i samorządem uczniowskim, może wprowadzić szczególny nadzór nad pomieszczeniami szkoły lub placówki lub terenem wokół szkoły lub placówki w postaci środków technicznych umożliwiających rejestrację obrazu (monitoring).
Z kolei stosowanie monitoringu wizyjnego w urzędach jednostek samorządu terytorialnego, rozumianych jako miejsce pracy, wynika z przepisu art. 222 § 1-10 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 – Kodeks pracy. Stosownie do powołanego wyżej art. 222 § 1, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa pracowników lub ochrony mienia (…), pracodawca może wprowadzić szczególny nadzór nad terenem zakładu pracy lub terenem wokół zakładu pracy w postaci środków technicznych umożliwiających rejestrację obrazu (monitoring).

ZAKRES PRZEDMIOTOWY

Na wstępie wypada podkreślić, że monitoring wizyjny nie może być stosowany dowolnie. Wręcz przeciwnie, pomimo zwiększających się możliwości technicznych (co ułatwia jego stosowanie) oraz wzrostu zachowań niewłaściwych czy wręcz niebezpiecznych (co „prowokuje” jednostki samorządu terytorialnego do jego nadużywania), stosowanie monitoringu musi odbywać się z zachowaniem ściśle określonych zasad i reguł. W przypadku gmin i powiatów celem monitoringu wizyjnego jest zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa, natomiast w przypadku województwa samorządowego możliwość korzystania z monitoringu wizyjnego musi wynikać wprost z obowiązku zapewnienia ochrony mienia. W rezultacie zgodnie z treścią powołanych przepisów gminy i powiaty uzyskały ustawową możliwość stosowania monitoringu wizyjnego w zakresie bardzo szerokim, podczas gdy województwa samorządowe mogą go stosować wyłącznie w celu zapewnienia ochrony mienia.

Przepis prawny operujący zwrotem „zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa” należy do kategorii nieprecyzyjnych, niedookreślonych, co może niejednokrotnie wpływać na stosowanie monitoringu wizyjnego poza ustawowe upoważnienie.

Co ciekawe, treść art. 9a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nawiązuje wprost do treści art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, który to przepis kwalifikuje obowiązek zapewnienia przez gminę porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, jako zadania własne. Gmina jest zobowiązana do zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej na obszarze swojego działania, i w tym celu może stosować monitoring wizyjny. Z woli ustawodawcy gmina dostała więc narzędzie, które zastosowane ma przynieść wzrost bezpieczeństwa i porządku na jej terenie w zakresie, o którym w tym przepisie mowa. Podobne rozwiązanie zastosowano w przypadku powiatów, dokonując powiązania celu stosowania monitoringu wizyjnego z realizacją zadań publicznych powiatów, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro ustawodawca powiązał ściśle cele stosowania monitoringu wizyjnego z zadaniami jednostek samorządu terytorialnego, przyjąć należy, że stosowanie monitoringu wizyjnego w innym celu niż wynika z powołanych przepisów ustaw ustrojowych j.s.t. jest niedopuszczalne.

Zakres przedmiotowy stosowania monitoringu wizyjnego przez gminy i powiaty został – ze zrozumiałych względów − ograniczony do przestrzeni publicznej: parków, ulic, placów, skwerów, siłowni zewnętrznych itp. Z brzmienia przepisu wynika więc, że monitoring wizyjny nie może mieć zastosowania w odniesieniu do przestrzeni prywatnej. Warto nadmienić, że gminy i powiaty nie mają w tym zakresie pełnej swobody i na stosowanie monitoringu wizyjnego muszą uzyskać zgodę zarządzającego obszarem objętym monitoringiem lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do takiego obszaru. Przykładem mogą być skwery osiedlowe lub siłownie zewnętrzne należące do wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych.

Przepisy nie pozwalają gminom i powiatom na samodzielne instalowanie monitoringu wizyjnego bez zgody wymienionych w przepisie podmiotów, także wówczas, gdy instalacja monitoringu byłaby realizacją ustawowego celu, czyli np. zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa obywateli w obszarze przestrzeni publicznej. Odmowę zaś należy traktować, jako brak możliwości zastosowania monitoringu w obszarze objętym odmową.

Ustawa pozwala także na stosowanie monitoringu na terenie nieruchomości i obiektach budowlanych stanowiących mienie gminy lub powiatu. Dotyczy to także mienia jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu, a także obszaru wokół powołanych wyżej nieruchomości i budynków. W przypadku jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mienie gminy lub powiatu oddane jest tym jednostkom najczęściej w trwały zarząd, a więc zgoda, o której mowa w art. 9a ustawy o samorządzie gminnym i art. 4b ustawy o samorządzie powiatowym nie jest wymagana. Inaczej jest w przypadku samorządowych osób prawnych, które powinny mieć możliwość zajęcia w omawianym zakresie stanowiska.

ZASADY STOSOWANIA MONITORINGU WIZYJNEGO

Przytoczone wyżej przepisy zawarte w ustawach ustrojowych uregulowały pewne kwestie dotyczące m.in. zakazu stosowania monitoringu wizyjnego, okresu przechowywania, sposobu i zasad odnoszących się do obowiązku zniszczenia zgromadzonego materiału, obowiązku właściwego znakowania obszaru czy budynków podlegających monitorowaniu wizyjnemu.
Przepisy te wyłączają stosowanie monitoringu wizyjnego w stosunku do określonych pomieszczeń: sanitarnych, szatni, stołówek, palarni, a także obiektów, rozumianych jako budynki o charakterze socjalnym. Oczywiście wymienione pomieszczenia oraz wskazany rodzaj obiektów, ze względu na specyfikę odnoszącą się do spraw intymnych, godnościowych zostały z monitoringu wyłączone. Zakaz ten jest bezwzględny, co oznacza, że monitoring wizyjny w wymienionych miejscach jest niedopuszczalny i nie może być uzasadniany żadnymi względami, ani też modyfikowany. Zastosowanie w tych miejscach wspomnianego monitoringu, stanowiłoby naruszenie prawa.
Nieruchomości i obiekty budowlane objęte monitoringiem powinny być oznakowane. Oznakowanie to powinno być widoczne, a zastosowane znaki powinny być jasne i czytelne. Wynika to z założenia, że każda osoba, znajdująca się w ściśle określonej przestrzeni (obszar przestrzeni publicznej) powinna mieć pełną świadomość, że jej zachowanie jest obserwowane i rejestrowane.
Ustawodawca wprowadził ponadto obowiązek zniszczenia − co do zasady − zarejestrowanego wcześniej obrazu, zawierającego dane osobowe, po okresie przechowywania, który nie może przekraczać 3 miesięcy od momentu nagrania takiego obrazu. Przepisy szczególne mogą to zagadnienie regulować odmiennie.
Powołane ustawy, ani też żaden inny akt normatywny, nie regulują natomiast kwestii organizacyjnych. W praktyce, co nie jest wymogiem ustawowym, część gminy opracowała regulamin monitoringu wizyjnego, jeśli nie dla całego obszaru gminy, to dla części (np. dla budynków urzędu gminy). Dotyczy to w szczególności mały i średnich gmin, których nie stać na rozbudowany i wymagający stałych nakładów finansowych system monitoringu. W dużych gminach (miastach) najczęściej działają systemy monitoringu miejskiego, którego funkcjonowanie opiera się na ścisłej współpracy tak z Policją, jak i Strażą Miejską. Systemy te zarządzane są najczęściej przez wyodrębnione komórki organizacyjne.
Warto też nadmienić, że powołane przepisy pozwalają na rozbudowywanie systemu miejskiego monitoringu wizyjnego o systemy podmiotów prywatnych tj. banków, centrów handlowych, czy też firm usługowych.

ZAGADNIENIE PRZETWARZANIA DANYCH OSOBOWYCH

Monitoring wizyjny, w kontekście celów, jakie przyświecają jego stosowaniu, ma uzasadnienie tylko w sytuacji jego właściwego wykorzystania, co wiąże się bezpośrednio z przetwarzaniem danych osobowych, a ściśle rzecz ujmując, z udostępnianiem zarejestrowanych obrazów. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego przetwarzanie danych zarejestrowanych przez monitoring wizyjny odbywa się na podstawie art. 6 ust. 1 lit. e RODO i może być uznane za zgodne z prawem, jeżeli jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Na tej podstawie jednostki samorządu terytorialnego mogą przetwarzać dane osobowe, ponieważ uprawnienie to wynika wprost z realizacji zadań ustawowych tych jednostek, jako administratorów.

Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa