Praca zdalna w administracji samorządowej

na przykładzie Centrów Usług Wspólnych

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 5 / 2020

Idea usług wspólnych i tworzenie wewnątrz organizacji jednostek odpowiedzialnych za kompleksową realizację określonych procesów sięga ponad 40 lat. Pierwsze tego typu jednostki powstały w połowie lat 80. XX wieku, a pionierem w ich tworzeniu były takie międzynarodowe przedsiębiorstwa, jak: Ford, General Electric i Baxter Healthcare. Celem tworzenia Centrów Usług Wspólnych (CUW) było przede wszystkim podniesienie efektywności posiadanych zasobów kadrowych, technicznych i finansowych oraz standaryzacja realizowanych procesów.

Cele tworzenia CUW można sklasyfikować w dwie podstawowe grupy: cele ekonomiczne – wdrożenie oszczędności, osiągnięcie efektu skali, optymalizacja posiadanych zasobów – oraz cele jakościowe – standaryzacja, optymalizacja i podniesienie poziomu kontroli realizowanych procesów, a w konsekwencji ich bezpieczeństwa, a także zapewnienie ciągłości działania jednostek objętych obsługą wspólną. Pionierem implementacji przedstawionych narzędzi i rozwiązań biznesowych w sektorze publicznym była Wielka Brytania, która jako pierwsza na szeroką skalę na trwałe wprowadziła CUW do struktur organizacyjnych administracji. W Polsce dopiero nowelizacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym umożliwiła samorządom tworzenie CUW. Podstawą uchwalonych zmian był raport przygotowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji: „Ocena sytuacji samorządów lokalnych”. Zwrócono w nim uwagę na fakt, że polskie samorządy obarczone są kosztownymi w skutkach rozwiązaniami prawnymi, które nie służą w żaden sposób realizacji ich misji. Kluczową zmianą legislacyjną w tym obszarze była nowelizacja wspomnianej wyżej ustawy z 2016 r., na mocy której samorządy mogą tworzyć do obsługi wspólnej wyspecjalizowane podmioty. Zgodnie z przepisami ustawy wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności w obszarze zadań administracyjnych, finansowych i organizacyjnych: (1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, (2) gminnym instytucjom kultury oraz (3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Samorządy bardzo aktywnie rozpoczęły tworzyć CUW i powierzać im świadczenie usług wspólnych w określonych obszarach. Na podstawie przeprowadzonych badań we współpracy z Unią Metropolii Polskich (Modrzyński P., Modrzyńska J., Gawłowski R., Samorządowe Centra Usług Wspólnych. Analiza funkcjonowania i ocena efektywności świadczonych usług, 2019) oraz Związkiem Powiatów Polskich (Modrzyński P., Gawłowski R., Powiatowe Centra Usług Wspólnych w Polsce, 2018) określono główny obszar przedmiotowy i podmiotowy prowadzonej działalności samorządowych CUW w Polsce. Zakres przedmiotowy obejmuje usługi finansowo-księgowe, płacowe, sprawozdawcze, podatkowe (VAT), natomiast zakres podmiotowy obejmuje przede wszystkim jednostki oświatowe. 

ETAPY TWORZENIA CUW

Analizując samorządowy rynek usług wspólnych proces tworzenia CUW, możemy podzielić na etapy. Jest to o tyle ciekawe, że ostatni – trzeci etap tworzenia CUW, który wdrożony został dotychczas jedynie przez nieliczne samorządy, pozwala na niezakłóconą realizację zadań również w okresach kryzysowych (np.: obecna pandemia wywołana wirusem COVID-19), gdyż w przyjętych rozwiązaniach bazuje on na założeniach technologicznych umożliwiających pracę zdalną. Etapy tworzenia CUW powstały naturalnie w wyniku doświadczeń nabytych przez poszczególne samorządy oraz przyjętych lub obowiązujących rozwiązań organizacyjnych i technologicznych. W pierwszym etapie tworzenia CUW jednostka ta rozpoczyna działalność i korzysta z rozwiązań finansowo-księgowych obowiązujących w jednostkach objętych obsługą wspólną. Następnie, w drugim etapie, rozpoczyna się proces standaryzacji świadczonych usług wspólnych, wdrażane zostają jednolite oprogramowania niezbędne do np.: obsługi finansowo-księgowej czy płacowej. Doświadczenia samorządów w tym zakresie wskazują, że podstawą sprawnego funkcjonowania CUW są rozwiązania informatyczne i softwarowe oparte na tzw. rozwiązaniach chmurowych.

 

 CUW

 

Rozwiązania chmurowe wdrożone w CUW w etapie drugim pozwalają na osiągnięcie zakładanych celów tworzenia tych jednostek zarówno o charakterze ekonomicznym, jak i jakościowym. Ponadto, oddzielenie gromadzonych i przetwarzanych danych finansowych na odrębnych serwerach (rozwiązania chmurowe) jest istotnym rozwiązaniem technologicznym umożliwiającym i ułatwiającym pracę zdalną. Nowoczesne oprogramowania bazujące na rozwiązaniach chmurowych rozdzielają fizycznie przestrzeń dyskową, na której instalowane jest oprogramowanie oraz przechowywane dane. Komputery użytkowników poprzez bezpieczne połączenia internetowe łączą się z serwerami, na których znajduje się oprogramowanie wykorzystywane przez CUW. Dodatkowe wdrożenie technologii uwierzytelnionego logowania się i elektronicznego podpisywania dokumentów finansowo-księgowych i płacowych jest ostatnim etapem tworzenia nowoczesnych CUW, umożliwiających pracę zdalną. O ile samorządy oraz ich jednostki organizacyjne mają szerokie już doświadczenie z różnymi dostawcami certyfikatów podpisów elektronicznych (szeroko dotychczas wykorzystywanych w księgowości), to w przypadku technologii zabezpieczających dokumenty podpisane elektroniczne doświadczenie jest stosunkowo niewielkie. W tym miejscu warto przytoczyć projekty zrealizowane przez Centra Usług Wspólnych w Toruniu (w 2019 r.) oraz Elblągu (w 2020 r.), które wykorzystały technologię Blockchain – powszechnie wykorzystywaną przez banki i inne instytucje finansowe. Równoległe wdrożenie rozwiązań chmurowych oraz zabezpieczenie dokumentów finansowo-księgowych oraz kadrowo-płacowych umożliwia CUW zapewnienie ciągłości świadczonych usług wspólnych nawet w momentach kryzysowych, do których niewątpliwie należy zaliczyć pandemię COVID-19. W takim modelu dokumenty finansowo-księgowe czy kadrowo-płacowe, które są podstawowym elementem obsługiwanych procesów, przepływają pomiędzy jednostkami obsługiwanymi a CUW wyłącznie elektronicznie. Praca nad tymi dokumentami, ich księgowanie, realizacja przelewów, sporządzanie list płac czy ostateczne dokonywanie wypłat wynagrodzeń realizowane jest wyłącznie w formie elektronicznej i może być przygotowane i zrobione z dowolnego miejsca, zapewniając jednocześnie pełne bezpieczeństwo i poufność informacji. Sam proces archiwizowania dokumentów może być dokonywany okresowo (np.: miesięcznie, kwartalnie), i również tutaj możliwe jest ich cyfrowe przechowywanie. Wdrożenie stosownych regulacji wewnętrznych przez samorząd oraz CUW jest w tym momencie ostatnim krokiem w kierunku uruchomienia pracy zdalnej.

CZY PRACĘ ZDALNĄ NALEŻY WYKORZYSTYWAĆ TYLKO W OKRESIE KRYZYSOWYM?

Niewątpliwie to ogromna zaleta CUW, który może nieprzerwanie i bezpiecznie realizować świadczone usługi jednostkom objętym obsługą wspólną bez względu na okoliczności. Co więcej, takie rozwiązania mają niewątpliwie dodatkowy wymiar ekonomiczny i motywacyjny. Samorządy powinny wykorzystać zdobyte obecnie doświadczenia i w przyszłości starać się wdrażać modele hybrydowe funkcjonowania ich struktur i jednostek organizacyjnych. Połączenie pracy zdalnej i tradycyjnej niesie ze sobą wiele zalet. Po pierwsze, łatwiej można wykorzystać posiadane zasoby lokalowe, w systemie gdzie pracownicy mogą pracować 2-3 dni zdalnie i odpowiednio 2-3 dni tradycyjnie, co skutkować będzie również niższymi kosztami utrzymania pomieszczeń biurowych, ich remontów itp. Dla pracowników możliwość okresowej pracy z domu pozwala zaoszczędzić czas i pieniądze na dojazdy, a także w niektórych przypadkach może umożliwić realizację innych zadań (np.: opieka nad chorym członkiem rodziny), oraz pozwala indywidualnie zaplanować czas pracy. Ponadto, przygotowanie pracowników do takiej mieszanej organizacji pracy w sytuacji wystąpienia zagrożenia, pozwala na płynne wdrażanie jednolitej organizacji pracy – np.: wyłącznie pracy zdalnej. Oczywiście, taki model wymaga odpowiedniego przygotowania, wdrożenia czy nawet poniesienia pewnych nakładów inwestycyjnych (np.: wyposażenie pracowników w odpowiedni sprzęt i oprogramowanie). Jednakże obecna sytuacja epidemiologiczna jest najlepszym dowodem na to, że przed samorządami stawiane są nowe zadania, a co za tym idzie – konieczne są innowacyjne rozwiązania. Zatem właściwym byłoby postawienie pytania w kategorii nie „czy”, a raczej „kiedy, jak i w jakim zakresie” wdrażać nowoczesne rozwiązania technologiczne a tym samym sięgać po nowoczesne rozwiązania organizacyjne, takie jak praca zdalna. Doświadczenia sektora biznesu w tym zakresie jednoznacznie pokazują, że jest to jedyny tak skuteczny kierunek pozwalający na utrzymanie, a nawet rozwój prowadzonej działalności gospodarczej.

dr Paweł Modrzyński

Pracownik naukowy Wydziału Zarządzania oraz audytor finansowy Uniwersytetu Technologiczno-Przyrodniczego w Bydgoszczy. Od 4 lat specjalista w tematyce rynku usług wspólnych, gdzie prowadzi liczne audyty funkcjonujących oraz wdrożenia nowo tworzonych CUW. Pomysłodawca i współodpowiedzialny za realizację nagrodzonego pionierskiego wdrożenia technologii Blockchain w sektorze publicznym (najbardziej innowacyjne wdrożenie zrealizowane w Toruńskim CUW, nagrodzone na forum Smart City w Warszawie). Autor licznych raportów, artykułów naukowych i branżowych oraz monografii poświęconych tematyce rynku usług wspólnych w Polsce i na świecie.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa