Procedura administracyjna w kolejnym „covidowym” zawieszeniu

 

Procedura administracyjna w kolejnym „covidowym” zawieszeniu

ANALIZY / KOMENTRZE - SAS 1 / 2021

Po raz kolejny w polskim „covidowym” porządku prawnym pojawiają się przepisy wpływające na przebieg postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej. Tym razem są to dwa przepisy – pierwszy umożliwiający organom samodzielne wstrzymanie biegu terminów załatwienia spraw, i drugi uzupełniający instytucję przywrócenia terminu.

Powyższe przepisy wprowadzone zostały kolejną już nowelizacją tzw. specustawy koronawirusowej, nazywaną przez niektórych tarczą 6.0. Przepisy te jakkolwiek niezwykle ciekawe, są jednocześnie – po ich głębszej analizie – wielce kontrowersyjne.

CEL WPROWADZENIA NOWYCH PRZEPISÓW

Do kolejnej nowelizacji specustawy koronawirusowej ww. przepisy dodano jako senacką poprawkę i oznaczono je jako art. 15zzzzzn oraz art. 15zzzzzn. Pomijając wątpliwej przyjemności lekturę tych przepisów od strony legislacyjnej, warto wskazać na cel, jaki w ocenie autorów tychże nowych przepisów mają one spełniać, tj. „stworzenie możliwości wstrzymywania przez organy administracji publicznej biegu terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, oraz przywracania terminów, którym uchybiły strony postępowania, w szczególności w przypadku, gdy funkcjonowanie urzędów obsługujących organy administracji publicznej zostanie ograniczone ze względu na szerzące się zakażenia” (patrz: uzasadnienie uchwały Senatu z dnia 28 listopada 2020 r.).
Niestety jedyny fragment uzasadnienia uchwały Senatu, który odnosi się do interesujących nas nowych regulacji, w żaden sposób nie pomaga w ich interpretacji. Niemniej jednak uznać należy, że cel, jakim kierował się ustawodawca, jest niezwykle istotny w stanie epidemii i zmierza do stworzenia nowych instrumentów zarówno dla organów jaki i dla stron postępowań.
Zauważyć przy tym można w treści analizowanych przepisów pewne podobieństwa do wcześniej już wprowadzonych do specustawy koronawirusowej regulacji zawartych w art. 15zzr i 15zzs. Regulowały one wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych, terminów procesowych oraz terminów sądowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepisy te przestały obowiązywać z dniem 16 maja 2020 r.

WSTRZYMANIE BIEGU TERMINÓW ZAŁATWIENIA SPRAW

Pierwszy z dodanych przepisów umożliwia organom administracji publicznej, w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wstrzymanie biegu terminów załatwienia spraw, jednak na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym organ ma obowiązek zawiadomić strony. Pytanie, jakie od razu się nasuwa, to dlaczego ustawodawca pominął stan zagrożenia epidemicznego, który niejako „w parze” występuje w zdecydowanej większości przepisów odnoszących się do stanu epidemii?
Zawiadomienie stron o wstrzymaniu biegu terminów załatwienia spraw przybrać ma specyficzną formę, aczkolwiek zbliżoną do już istniejących form zawiadamiania na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego – zawiadomienie to następować będzie poprzez umieszczenie go przez organ w BIP-ie na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Niewątpliwie przypomina to konstrukcję zawiadamiania stron znaną z art. 49 i art. 49a k.p.a.
Ustawodawca określił także skutki takiego zawiadomienia – strony nie mają podstaw w okresie tak dokonanego wstrzymania biegu terminów do kwestionowania bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznawania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Umożliwiono jednak organom dokonywanie w tym okresie skutecznych czynności, o ile zostaną o nich powiadomione strony. Pojawia się jednak pytanie, w jakiej formie powinno nastąpić to powiadomienie? Wydaje się, że w tym zakresie stosujemy formę, jaka była właściwa dla danego postępowania sprzed wstrzymania biegu terminów.

W JAKICH SPRAWACH WSTRZYMANIE?

Analizowany przepis największe wątpliwości budzi jednak pod kątem tego, jak szeroko powinien być stosowany. Analiza całego przepisu (wszystkich jego ustępów) zdaje się prowadzić do wniosku, że obejmuje on postępowania prowadzone w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej. Kolejne pytanie, to czy wstrzymanie biegu terminów odnosi się do wszystkich postępowań prowadzonych przez dany organ, czy to jednak organ decyduje, których konkretnie, a jeśli tak, to określa się je indywidualnie, czy w inny sposób, np. rodzajowo (poprzez wskazanie przykładowo postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy)? Przez określenie w ust. 7 analizowanego przepisu, że poprzedzające go ustępy stosuje się odpowiednio do przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, zdaje się, że ustawodawca daje do zrozumienia, jakoby należało wstrzymywać bieg terminów załatwiania konkretnych spraw. W takim przypadku pojawiają się jednak liczne kolejne pytania i problemy. Kto i na jakiej podstawie ma decydować, które konkretnie postępowanie objęte będą takim wstrzymaniem, a które nie? Czy nie dojdzie w tym zakresie do zarzucenia organowi nierównego traktowania obywateli? Co, jeżeli mamy do czynienia z zamiarem wstrzymania biegu terminów w kilkudziesięciu, kilkuset albo nawet kilku tysiącach postępowań – jak w takim przypadku ma wyglądać zawiadomienie stron umieszczane w BIP-ie?
Co ciekawe, pomimo braku odpowiedzi na tak newralgiczne pytania, jak powyżej, ustawodawca zdecydował się na rozwiązanie innego problemu – a mianowicie, w przypadku organów kolegialnych o wstrzymaniu biegu terminów załatwiania spraw decyduje przewodniczący tego organu. I również tu pojawia się kolejna wątpliwość, bo dlaczego w przypadku takich organów, jak np. samorządowe kolegia odwoławcze, które co prawda są organami kolegialnymi, lecz działającymi w wyznaczanych składach orzekających, uprawnienia tego nie przyznano przewodniczącym poszczególnych składów (o ile uznajemy, że uprawnienie do wstrzymania biegu terminów odnosi się do konkretnych spraw, a nie wszystkich prowadzonych przez ten organ)?

WSZYSTKIE SPRAWY CZY TYLKO WYBRANE?

O tym, że wstrzymanie biegu terminów należy odnosić do wybranych, a nie wszystkich spraw, świadczyć zdaje się również ust. 6 analizowanego przepisu, który stanowi, że ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia. W zależności od rodzaju sprawy organem wyższego stopnia nad organem administracji publicznej mogą być różne organy, co jest widoczne zwłaszcza w postępowaniach prowadzonych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Co do zasady, organami wyższego stopnia w stosunku do tych organów są samorządowe kolegia odwoławcze – lecz nie zawsze. Istnieje szereg postępowań, w których takim organem jest np. wojewoda, czy też sprawa bezpośrednio trafia do sądu. Gdyby tym samym przyjąć, że wstrzymanie biegu terminu dotyczy wszystkich spraw, to pojawiłoby się pytanie, kto ma wyrazić zgodę na ewentualne dalsze wstrzymanie? W tym zakresie pojawia się przy tym jeszcze jedna wątpliwość – czy w przypadku, gdy organ wstrzyma bieg terminów na początek na 14 dni (przepis mówi o wstrzymaniu na czas nie dłuższy niż 30 dni, a nie na 30 dni) i następnie chce to wstrzymanie przedłużyć na kolejne 14 dni, to potrzebuje wskazanej w ust. 6 zgody organu wyższego stopnia, czy też nie? Przyjęcie przez ustawodawcę, że zgody wymaga „ponowne” wstrzymanie zdaje się potwierdzać, że zgoda w zaprezentowanym przykładzie jest potrzebna – nawet gdy pierwotne wstrzymanie nastąpiło na okres krótszy niż dopuszczalne 30 dni.
Podsumowując pierwszy z nowo dodanych przepisów, stwierdzić należałoby, że odnosi się on do możliwości wstrzymania biegu terminów załatwienia nie wszystkich spraw łącznie, ani też nie konkretnych spraw, lecz określonych grup spraw, np. dotyczących postępowań w sprawie wycinki drzew, czy udzielenia pozwolenia na budowę. Przyjęcie, że przepis dotyczy wszystkich spraw zdaje się być niemożliwe do pogodzenia z jego ust. 6 i 7. Uznanie natomiast, że możliwe jest wstrzymanie biegu terminów indywidualnych spraw, będzie niewykonalne w zakresie dokonania skutecznego zawiadomienia o tym fakcie za pośrednictwem BIP, bowiem z jednej strony trudno sobie wyobrazić, jak takie zawiadomienie miałoby wyglądać, aby było czytelne (a przy tym np. nie naruszało danych osobowych), a z drugiej strony jak go dokonać przy zamiarze objęcia nim setek postępowań. Z uwagi na bardzo mało precyzyjną konstrukcję przepisu, nie należy wykluczyć jednak, że celem autorów nowelizacji było jednak umożliwienie wstrzymania biegu terminów wszystkich spraw danego organu administracji publicznej z powodu problemów związanych z epidemią, które wpływają na możliwość normalnego funkcjonowania danego organu. W takiej awaryjnej sytuacji organ ten zawieszałby bieg terminów wszystkich swoich spraw, tj. nie wyłączałby swojego działania całkowicie, a jedynie wprowadzał pewne instrumenty, które pozwoliłyby mu wrócić do normalnego funkcjonowania bez zarzutów dotyczących przewlekłości czy bezczynności.
Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na fakt, że przepis ten odnosi się wyłącznie do terminów prowadzenia spraw przez same organy, a nie np. terminów na wniesienie odwołania od wydanego rozstrzygnięcia przez organ. Innymi słowy, stronom prowadzonych przez organ postępowań nie przyznano żadnego przedłużenia ich terminów na dokonanie określonych czynności. Niemniej jednak, do tego problemu próbuje nawiązać rozwiązanie, jakie wypływa z drugiego z dodanych przepisów, tj. art. 15zzzzzn specustawy.

„COVIDOWE” PRZYWRÓCENIE TERMINU

Przechodząc do drugiego z dodanych przepisów warto zauważyć, że ustawodawca dodając nowy art. 15zzzzzn specustawy koronawirusowej, dał stronom pewien dodatkowy bufor bezpieczeństwa w stanie epidemii, a organom dodatkowe obowiązki i konieczność zachowania odpowiedniej czujności przy prowadzonych postępowaniach w odniesieniu do czynności dokonywanych przez strony po terminie. Co jednak zaskakujące, przepis ten zdaje się odnosić wyłącznie do postępowań prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (przez odesłanie dokonane w jego ust. 3 – o czym szerzej poniżej).
W omawianym przepisie zawarto zamknięty katalog terminów, których uchybienie skutkować będzie nowymi obowiązkami po stronie organu i nowymi uprawnieniami stron – są to np. terminy, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej lub terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (co ciekawe, niemalże analogicznym katalogiem terminów ustawodawca posłużył się na gruncie nieobowiązującego już art. 15zzr ust. 1 specustawy koronawirusowej).

KIEDY I JAK PRZYWRÓCIĆ TERMIN?

Po wejściu w życie omawianego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów – ze wskazanego w nim katalogu – organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić tę stronę o owym uchybieniu oraz wyznaczyć jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie tegoż terminu (ust. 1 i 2).
W ust. 3 ustawodawca dodatkowo przewidział, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Tym samym, z jednej strony wprowadzono nowy reżim przywracania terminów (jednakże wyłącznie tych z katalogu stworzonego przez ustawodawcę), a z drugiej wydłużono termin – z 7 do 30 dni – na skorzystanie ze standardowego przywrócenia terminu uregulowanego w art. 58 k.p.a.

UZUPEŁNIENIE REGULACJI Z K.P.A.?

Wydłużenie, w okresie obowiązywania stanu epidemii, terminu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. nie budzi wątpliwości, jednak nowa, uzupełniająca regulacja, niby prosta i klarowna, od strony praktycznej może powodować pewne trudności.
W pierwszej kolejności nasuwa się pytanie, czy nowy tryb przywracania terminów jest faktycznie kompletnie oderwany od art. 58 k.p.a., czy też jest jego pewnym uzupełnieniem na czasy epidemii? Na pewnym przykładzie załóżmy, że strona podejmuje pewne działanie wobec organu z uchybieniem terminu. Organ, stosując nowy przepis, informuje stronę o uchybieniu terminu oraz wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Strona taki wniosek składa i pojawia się pytanie co dalej? Czy strona, składając wniosek o przywrócenie terminu w tym nowym reżimie, musi uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy – jak to ma miejsce w standardowym trybie przewidzianym w art. 58 § 1 k.p.a.? Czy ponadto powinna przesłanki tego wniosku powiązać ze stanem epidemii, w czasie której ten przepis znajduje zastosowanie? Czy strona powinna również w tym terminie dopełnić czynności, dla której określony był termin raz jeszcze?
Ustawodawca nie tylko nie odpowiada na te pytania, ale nie precyzuje również jasnych przesłanek, których spełnienie powinno doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku. Istnieją zatem dwie drogi praktycznego podejścia to tego problemu. Organ może stwierdzić, że do nowego trybu przywracania terminu także należy stosować art. 58 § 1 k.p.a., i domagać się uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Ewentualnie, organ może uznać, że ustawodawca nie odsyła w nowej regulacji do art. 58 § 1 k.p.a. więc nie ma możliwości by weryfikować wniosek strony i w każdym przypadku zobowiązany jest taki termin przywrócić.
Drugie założenie wydaje się kuriozalne, jednak mając na uwadze zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, nie sposób wykluczyć, że w praktyce właśnie to rozwiązanie będzie przez strony wykorzystywane. W uzasadnieniu z uchwały Senatu zaznaczono, że regulacja ta stosowana ma być w szczególności w przypadku, gdy funkcjonowanie urzędów obsługujących organy administracji publicznej zostanie ograniczone ze względu na szerzące się zakażenia – jednak tych intencji nie widać w treści przepisu.
Nowy art. 15zzzzzn może mieć również inne istotne znaczenie dla wielu toczących się lub zakończonych już postępowań. Przepis ten dla części stron wprowadza korzystne regulacje zmierzające do zagwarantowanie im możliwość ochrony ich praw, jednak w stosunku do innych stron wprowadza wydłużoną niepewność. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przywracane mogą być terminy, które będą czasowo bardzo odległe – zakładając, że stan epidemii będzie trwał jeszcze przez wiele najbliższych miesięcy, jak również mając na uwadze niejasność przesłanek do przywrócenia terminu w nowej regulacji.

PRZEPISY PRZEJŚCIOWE?

Ustawodawca nie zadbał też o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc nie jest wykluczone, że terminy uchybione przed wejściem w życie omawianych przepisów, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, będą mogły zostać przywrócone. Możliwe, że taki był cel ustawodawcy, a możliwe, że zabrakło czasu, by ten aspekt doprecyzować.
Mimo powyższych niejasności autorzy mają jednak nadzieję, że celem ustawodawcy było, aby postępowania w tych sprawach były prowadzone z poszanowaniem reguł ogólnych dla przywrócenia terminu wykształconych na gruncie regulacji kodeksowej oraz z uwzględnieniem faktycznej, szczególnej sytuacji strony, która została dotknięta przez obowiązujący stan epidemii.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

Karol Kupień
radca prawny w Kancelarii Radców
Prawnych Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa