Analiza zmian w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie,  udziale społeczeństwa w ochronie środowiska

oraz ocenach oddziaływania na środowisko

BIULETYN SAMORZĄDOWCA | ANALIZY SAMORZĄDOWE – SAS 6 / 2021

Z dniem 13 maja 2021 r. weszła w życie zmiana ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: u.o.o.ś). Nowelizacja powstała w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej z dnia 8 marca 2019 r. skierowaną do Rzeczypospolitej Polskiej. W opinii tej Komisja Europejska wskazała na konieczność dostosowania u.o.o.ś oraz przepisów niektórych innych ustaw, stanowiących podstawy prawne do wydawania zezwoleń inwestycyjnych, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej jako: dyrektywa EIA).

Przepisy dyrektywy EIA zapewniają szeroki dostęp zainteresowanej społeczności do postępowań administracyjnych, w tym procedur odwoławczych, w sprawach dotyczących środowiska. Za taką społeczność, w świetle przepisów dyrektywy EIA, uważa się m.in. organizacje pozarządowe, działające na rzecz ochrony środowiska. W Polsce zasady dotyczące udziału zainteresowanej społeczności oraz organizacji społecznych, w tym organizacji ekologicznych, przy podejmowaniu decyzji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uregulowano m.in. w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) oraz u.o.o.ś. Ponadto, kwestia ta została uregulowana także w niektórych ustawach dotyczących wydawania decyzji inwestycyjnych takich jak: pozwolenia na budowę czy pozwolenia wodnoprawne. Dotychczas, na podstawie tych ustaw, udział organizacji ekologicznych w części postępowań dotyczących przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., był ograniczony bądź wyłączony. W ocenie Komisji Europejskiej, poprzez zawężenie kręgu stron postępowania względem postępowań środowiskowych, ich strony nie miały zapewnionego odpowiedniego dostępu do procedury odwoławczej.
Jak podkreśliła Komisja Europejska, wyniki oceny oddziaływania na środowisko muszą być uwzględniane w procedurze udzielania zezwolenia na inwestycję. W przypadku, gdy zezwolenie inwestycyjne nie uwzględnia tych wyników lub nie obejmuje warunków zawartych w decyzji środowiskowej, zainteresowana społeczność musi mieć możliwość podważenia zgodności z prawem wydanego zezwolenia. W odpowiedzi na tę ocenę, zmiana u.o.o.ś. nadała dodatkowe uprawnienia stronom postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz organizacjom ekologicznym. W zmienionej ustawie zainteresowana społeczność zyskała możliwość  wniesienia odwołania od decyzji inwestycyjnej (tj. m.in. pozwolenia na budowę) w zakresie jego niezgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie także skargi do sądu na zezwolenie na inwestycję w zakresie jego niezgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji znacznie wzrosnąć może liczba spraw z zakresu ochrony środowiska, prowadzonych przez organy administracji. Na skutek wejścia w życie nowelizacji u.o.o.ś., do zadań organów doszło także rozpatrywanie odwołań organizacji ekologicznych od decyzji inwestycyjnych w zakresie ich niezgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolejna z istotnych zmian wprowadzona w u.o.o.ś. wynika m.in. z niezgodności części tzw. specustaw ze standardami wynikającymi z prawa europejskiego. Specustawy te regulują warunki przygotowania inwestycji z konkretnej dziedziny, należy do nich między innymi ustawa z dnia 29 czerwca 2001 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Dotychczas specustawy przewidywały automatyczne nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom środowiskowym, a także kolejnym decyzjom w procesie inwestycyjnym, takim jak pozwolenia na budowę. Jednocześnie przewidywały wyłączenie stosowania art. 135 k.p.a., tj. możliwości wstrzymywania natychmiastowego wykonania decyzji z urzędu. W połączeniu z przepisami ograniczającymi sądom administracyjnym możliwość uchylania takich decyzji, dotychczasowe przepisy skutkowały ograniczeniem kontroli sądowej procesu inwestycyjnego.
W uzasadnionej opinii Komisja Europejska podkreśliła, iż: dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości zainteresowana społeczność – wnosząc skargę na decyzje administracyjną – musi mieć również możliwość zwrócenia się do sądu lub niezależnego organu o zarządzenie środka tymczasowego, tak aby pewne działania mogły zostać przerwane i aby zapobiec wynikającemu z nich zagrożeniu dla zdrowia ludzi lub środowiska przez tymczasowe zawieszenie realizacji pozwolenia na sporne przedsięwzięcie (str. 1 Oceny Skutków Regulacji nowelizacji u.o.o.ś. ). Dotychczas wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznawane było w orzecznictwie sądów administracyjnych za niezasadne, ze względu na brak realnego zagrożenia szkodą lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy ono bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (str. 7 uzasadnienia nowelizacji u.o.o.ś.). Wobec tego autorzy zmian do u.o.o.ś., chcąc umożliwić wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, zdefiniowali trudne do odwrócenia skutki, w przypadku potencjalnego wystąpienia których możliwe będzie wtrzymanie wykonania tej decyzji. Jednocześnie ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję środowiskową, obowiązek poinformowania organów wydających dalsze decyzje inwestycyjne, o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej. Wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie decyzji inwestycyjnej w terminie 7 dni od powzięcia informacji w tej sprawie.
Wprowadzenie wskazanych wyżej możliwości, tj. wstrzymywania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowych oraz umożliwienia zainteresowanej społeczności skarżenia decyzji inwestycyjnych w zakresie ich niezgodności z decyzją środowiskową, miało na celu dostosowanie polskich przepisów dotyczących procesu inwestycyjnego do uregulowań dyrektywy EIA. Dla organów wydających zarówno decyzje środowiskowe, jak i decyzje inwestycyjne, wiąże się to jednak ze zwiększeniem ilości rozpatrywanych spraw, a także potencjalnym wydłużeniem postępowań administracyjnych. Postępowania o wydanie decyzji w procesie inwestycyjnym zyskały także szerszy krąg stron, których konieczne jest informowanie o przebiegu postępowania.

Marta Rusakiewicz
prawnik w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański
Zakrzewski Palinka sp.k.

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko
(Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.)
– Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 29 czerwca 2001 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1484)

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa