Uchwała rady o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może wkraczać w zakres należnych mu ustawowo kompetencji

SĄDY O SAMORZĄDACH - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2020

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 365/20

Podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym tzw. „uchwała kierunkowa” powinna mieć charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, a zatem powinna zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Uchwała taka nie może natomiast wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rada miasta podjęła 8 stycznia 2020 r. uchwałę, w sprawie ustalenia dla prezydenta miasta kierunków działania, dotyczących wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta, na ulicach znajdujących się na obszarze jednej dzielnicy, samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej, niż 12 ton.
Wojewoda Małopolski w dniu 11 lutego 2020 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym znak sprawy: WN-II.4131.1.4.2020, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność tej uchwały. W ocenie organu nadzoru treść uchwał wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, przyznanego organowi stanowiącemu. Wojewoda wskazał, że uchwały rad gmin w przedmiotowym zakresie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Wytyczne te nie mogą jednak przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. W ocenie wojewody „Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania, ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego, będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe, podejmowane przez organ stanowiący, ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany (rekomendowany) sposób działania organu wykonawczego gminy.”
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lutego 2020 r. do znaku WN - II. 4.131.1.4.2020 o stwierdzeniu nieważności uchwały rady miasta z dnia 8 stycznia 2020 r. wpłynęła skarga prezydenta miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym. W jego ocenie istota niniejszej sprawy wiąże się z zagadnieniem wytyczenia granicy pomiędzy wyznaczaniem kierunków działania, a zakresem kompetencji przysługujących organowi wykonawczemu gminy. Zdaniem skarżącego prezydent został jedynie zobligowany do podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, zmierzających do wprowadzenia czasowego zakazu do jednej z dzielnic miasta samochodów o określonym tonażu. To jednak nie może być interpretowane jako nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych. Wprost przeciwnie, taki zapis uchwały stanowi jedynie ogólne odwołanie się do zasady legalizmu i nie przesądza, co do szczegółowego sposobu działania przez prezydenta miasta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organu nadzoru. Sąd wskazał, że stanowienie o kierunkach działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
– Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Regulacja prawna art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. – będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy – upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego – wskazał sąd administracyjny w Krakowie.
Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. „uchwała kierunkowa” może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu – jak już wyżej wspomniano – stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań. Powinny mieć one charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, a zatem powinny zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Tymczasem analiza treści zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie pozostawia wątpliwości, że na prezydenta miasta został nałożony konkretny obowiązek – wprowadzenia czasowego zakazu wjeżdżania do miasta, na ulicach znajdujących się na obszarze jednej dzielnicy, samochodów ciężarowych o masie całkowitej większej, niż 12 ton.

Spis treści

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa