Zdalne sesje rady gminy to wyjątek na czas pandemii

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH - DODATEK ORZECZNICTWO - 2 / 2022

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3979/21

Skoro ustawowe ograniczenie zasady jawności objęło tylko okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, to statutowe ograniczenie jawności nie może być rozciągnięte także na stany nadzwyczajne na części lub na całym terytorium państwa oraz przypadki zagrożenia życia lub zdrowia radnych albo mienia znacznych rozmiarów, bo pozostaje to w kolizji z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19.

Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającego wyrok WSA w Gliwicach (z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 409/20), w którym sąd uznał, że rada gminy może w swoim statucie uregulować pracę zdalną rady.
Rozpatrywana przez NSA sprawa dotyczyła podjętej 26 marca 2020 r. przez radę miasta uchwały, wprowadzającej do statutu miasta przepis, zgodnie z którym „W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość, przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu”.
Przepis ten zakwestionował Wojewoda Śląski, wskazując w rozstrzygnięciu nadzorczym m.in., że samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy określa art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19, dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 568). W ocenie organu nadzoru przepis ten ma charakter regulacji szczególnej, niedodanej od ustawy ustrojowej, i ma zastosowanie tylko w przypadkach objętych tą ustawą. Wojewoda wskazał ponadto, że Statut gminy ma określić ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych, zawartych w ustawach w granicach tam określonych.
Rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił WSA w Gliwicach. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego – uznał, że wydane przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a zatem nie było podstaw do jego uchylenia przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu swojego wyroku NSA podkreślił, że, zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje w szczególności wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo wstępu obywateli na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Te dwa przepisy ustanawiają zasadę, że prawo dostępu do informacji publicznej i jawność działania organów gminy polega między innymi na prawie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów, w tym rady gminy. Jak stanowi art. 11b ust. 1 zdanie drugie u.s.g. ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. „Dlatego też, aby umożliwić zdalny tryb obradowania rady gminy i komisji rady (wprowadzić ograniczenia w zasadzie jawności) niezbędna była ingerencja ustawodawcy, który w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 przyjął, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sama transmisja obrad rady gminy i ich nagrywanie, co było konieczne także przed wprowadzeniem stanu epidemii przy bezpośrednim, sesyjnym trybie pracy rady gminy (zob. art. 20 ust. 1b u.s.g.), nie są wystarczające dla zachowania zasady jawności. „Gdyby przed wejściem w życie art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 obradowanie zdalne było możliwe tylko na podstawie regulacji statutowych, to przynajmniej w omawianym zakresie ingerencja ustawodawcza byłaby zbędna. Skoro zaś ustawowe ograniczenie zasady jawności objęło tylko okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, to statutowe ograniczenie jawności nie może być rozciągnięte także na stany nadzwyczajne na części lub na całym terytorium państwa oraz przypadki zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, bo pozostaje to w kolizji z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 i art. 11b ust. 2 u.s.g.” – podkreślił NSA.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa