Rada gminy, miasta nie może zobowiązać wójta, burmistrza, prezydenta miasta do podejmowania konkretnych działań

SĄDY O SAMORZĄDACH - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 1/2023

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2900/21

Zwrot „stanowienie o kierunkach działania” należy interpretować w ten sposób, że uprawnia on radę gminy, miasta do ustalania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta celów jego działania, pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania, rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji.

Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego prawomocnie i ostatecznie, że Wojewoda Małopolski miał rację, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze uchylające uchwalę rady miasta w sprawie ustalenia kierunków działania dla prezydenta miasta, dotyczących prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV.
Nieważność tej uchwały stwierdził Wojewoda Małopolski. W ocenie wojewody uchwała rady miasta została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy „ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności”. Jak wskazał Wojewoda Małopolski, zakwestionowana uchwała zobowiązała prezydenta miasta do konkretnego zachowania, jakim było podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, które miałyby polegać na prowadzeniu konkretnych działań (przeprowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej odnoszącej się do ściśle określonej tematyki, czyli profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszących drogą płciową, w tym profilaktyki HIV). W ocenie wojewody w ramach kompetencji rady miasta do określenia kierunków działania prezydenta, nie mieściło się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu, co do sposobu załatwienia spraw należących do jego kompetencji, a tym bardziej spraw należących do właściwości innych podmiotów. Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego, za organizację zajęć edukacyjnych w szkole odpowiadał jej dyrektor, ponoszący odpowiedzialność za sprawowanie opieki nad uczniami, a rada rodziców i szkolna rada pedagogiczna wyrażała akceptację realizacji programów wychowawczo-profilaktycznych w szkole. Z kolei treść i działania o charakterze profilaktycznym kierowane do uczniów powinny być dostosowane do ich potrzeb rozwojowych, przygotowane w oparciu o diagnozę potrzeb i problemów występujących w danej społeczności szkolnej.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego rada miasta zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1259/19) rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił. W ocenie Sądu nie ma znaczenia, że rada miasta skonkretyzowała, czy też jak to nazwał organ nadzoru „zindywidualizowała”, rodzaj działalności informacyjnej i edukacyjnej. Oczekiwanie, że rada miasta będzie formułować kierunki działania, poprzez pozbawienie zawartych w uchwale ustaleń o tych kierunkach jakichkolwiek konkretów, spowodowałoby, że podejmowane uchwały byłyby w rzeczywistości pozbawione sensu normatywnego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że z mocy prawa uchwały podejmowane w trybie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą zawierać konkretnych wytycznych działań – niemniej jednak skoro dotyczą ustalenia kierunków działania przez organ wykonawczy, to powinny one konkretyzować, tj. nazywać te kierunki działania.
Wyrok ten Wojewoda Małopolski zaskarżył kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił wyrok WSA w Krakowie, wskazując ostatecznie, że to Wojewoda Małopolski miał w tym sporze słuszność. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może ograniczyć się tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu „stanowienia o kierunkach jego działania”, lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, uwzględniającej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zwrotu „stanowienie o kierunkach jego działania” wynika, że uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy, podejmowanych z inicjatywy rady.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa