Społeczne inicjatywy mieszkaniowe (SIM) zamiast towarzystw budownictwa społecznego (TBS)

ANALIZY SAMORZĄDOWE

Dnia 19 stycznia 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 11), zwana dalej „nowelizacją”, która wprowadza szereg zmian z punktu widzenia tzw. społecznego budownictwa mieszkaniowego. Jedne z istotniejszych wprowadzono do ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2195 z późn. zm), zwanej dalej „ustawą”. Najbardziej znacząca i zauważalna zmiana dotyczy braku możliwości powoływania obecnie towarzystw budownictwa społecznego (TBS). Ustawodawca zastąpił je społeczną inicjatywą mieszkaniową (SIM).

CZYM JEST SIM?

Społeczne inicjatywy mieszkaniowe uregulowane przepisami ustawy z założenia są podmiotami, których przedmiotem działania jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek zmian z punktu widzenia dotychczasowej działalności TBS-ów. Na marginesie warto przy tym zauważyć, że ustawodawca w dalszym ciągu dopuszcza funkcjonowanie TBS-ów, które powstały przed dniem 19 stycznia 2021 r., czyli przed dniem wejścia w życie nowelizacji – czy to w niezmienionej postaci, czy tez dostosowanej do funkcjonowania w formie SIM (innymi słowy, możliwa jest zmiana TBS na SIM, co w praktyce oznacza w głównej mierze wyłącznie zmianę nazwy dotychczasowego podmiotu).

FORMA PRAWNA I NAZWA SIM

Z punktu widzenia dopuszczalnych form prawnych działania SIM ustawodawca nie zdecydował się na żadne zmiany w kontekście dotychczasowego funkcjonowania TBS-ów. Tym samym, SIM-y mogą być tworzone albo w formie spółdzielni osób prawnych (z odpowiednim stosowaniem przepisów Prawa spółdzielczego), albo spółki kapitałowej (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej z odpowiednim stosowaniem przepisów Kodeksu spółek handlowych). Przepisy określają również, że nazwa społecznej inicjatywy mieszkaniowej, oprócz wyrazów wskazujących na jej formę organizacyjną, zawiera wyrazy „społeczna inicjatywa mieszkaniowa” lub skrót „SIM”. Również, jak w przypadku TBS-ów, ustawodawca zadbał, by wyrazy „społeczna inicjatywa mieszkaniowa” i skrót „SIM” mogły być używane w nazwie oraz do określenia działalności lub reklamy wyłącznie w odniesieniu do społecznej inicjatywy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów ustawy.

PRZEDMIOT DZIAŁANIA ORAZ TWORZENIE SIM

Analizując dopuszczalny prawnie przedmiot działalności SIM nie sposób nie zauważyć, że w tym zakresie ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do przepisów ustawy żadnych zmian z punktu widzenia dotychczasowej działalności TBS-ów. Tym samym, podstawowym przedmiotem działalności SIM pozostaje (niezmiennie biorąc pod uwagę, że jest on niejako „następcą” TBS) budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Również uzupełniający katalog przedmiotu działalności SIM nie uległ zmianie w porównaniu do przedmiotu działalności TBS i jest nim:

  • nabywanie lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych oraz niemieszkalnych, w celu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, w wyniku której powstaną lokale mieszkalne;
  • przeprowadzanie remontów i modernizacji obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu;
  • wynajmowanie lokali użytkowych znajdujących się w budynkach SIM;
  • sprawowanie na podstawie umów zlecenia zarządu nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności;
  • sprawowanie zarządu nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi w ułamkowej części jego współwłasność;
  • prowadzenie innej działalności związanej z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą, w tym budowanie lub nabywanie budynków w celu sprzedaży znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu.

Co do samego tworzenia SIM, to zasadniczo brak jest istotniejszych zmian w porównaniu do dotychczasowego tworzenia TBS zarówno od strony podmiotowej (te same podmioty mogą je tworzyć, np. gminy – z jednym zastrzeżeniem, o którym mowa poniżej), jak i proceduralnej (w zależności, czy SIM przybierze formę prawną spółki kapitałowej, czy też spółdzielni osób prawnych, zastosowanie w tym zakresie znajdą przepisy odpowiednio albo Kodeksu spółek handlowych, albo Prawa spółdzielczego). Zauważalną, a przy tym niezwykle istotną nowością są natomiast znowelizowane przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2020 r. poz. 1100 z późn. zm.), które umożliwiają większe zaangażowanie Skarbu Państwa przy realizacji inwestycji w ramach społecznego budownictwa mieszkaniowego. KZN jest państwową osobą prawną, która została powołana do życia w 2017 r. i do której zadań należą m.in. tworzenie warunków do zwiększania dostępności mieszkań w szczególności przez wykorzystywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu, którym gospodaruje KZN, do realizacji inwestycji mieszkaniowych; podejmowanie działań w celu realizacji inwestycji mieszkaniowych, w tym mieszkań na wynajem; tworzenie warunków ułatwiających powstawanie mieszkań wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy; wspieranie rozwoju społecznego budownictwa czynszowego i komunalnego. Omawiana nowelizacja wprowadziła zatem dodatkowy instrument do katalogu uprawnień KZN, by – w założeniu – zwiększyć dostępność mieszkań i kształtować stabilne ramy finansowania budownictwa mieszkaniowego.

KZN W SIM

Nowe przepisy przewidują możliwość uczestnictwa Krajowego Zasobu Nieruchomości w SIM – zarówno na etapie ich tworzenia, jak i na późniejszym etapie poprzez przystąpienie do już istniejących SIM – o ile będą one działały w formie spółki kapitałowej (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej). Warto zaznaczyć, że KZN uzyskał także możliwość przystępowania do istniejących wcześniej TBS-ów, które zamierzają pozostać przy swojej dotychczasowej nazwie, bez zmiany jej na SIM.
W tym zakresie w ustawie o KZN wskazano, że KZN, za zgodą ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (obecnie: Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii), może tworzyć społeczne inicjatywy mieszkaniowe, w formach spółek kapitałowych albo przystępować do społecznych inicjatyw mieszkaniowych lub towarzystw budownictwa społecznego działających w tych formach. Pierwsze tego rodzaju podmioty już funkcjonują – przykładowo: działająca na terenie województwa wielkopolskiego i województwa lubuskiego Społeczna Inicjatywa Mieszkaniowa „KZN Zachodni” sp. z o.o., której udziałowcami, oprócz KZN, jest kilkanaście jednostek samorządu terytorialnego z terenu obu wspomnianych województw.

W przypadku uczestniczenia KZN w SIM (względnie TBS) ustawodawca przewiduje jednak, że umowa utworzenia SIM przez KZN albo pokrycia udziałów w istniejącej SIM lub TBS zawierać musi określone elementy:

  • oznaczenie nieruchomości wnoszonej przez KZN jako wkład niepieniężny w celu pokrycia całości albo części udziałów lub określenie wysokości przeznaczonych na ten cel środków Funduszu;
  • planowaną liczbę lokali mieszkalnych, które zostaną utworzone w wyniku realizacji przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego;
  • planowaną liczbę lokali mieszkalnych, które zostaną utworzone w wyniku realizacji przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, których pierwszymi najemcami będą osoby wychowujące przynajmniej jedno własne lub przysposobione dziecko, o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1116);
  • planowaną liczbę lokali mieszkalnych, które zostaną utworzone w wyniku realizacji przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, których pierwszymi najemcami będą osoby starsze w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych (Dz.U. poz. 1705);
  • zobowiązanie SIM lub TBS do wykorzystania nieruchomości wniesionej przez KZN jako wkład niepieniężny, w celu związanym z realizacją inwestycji mieszkaniowej, w której co najmniej 80% powierzchni użytkowej mieszkań będą stanowiły mieszkania na wynajem;
  • termin realizacji inwestycji mieszkaniowej lub uzbrojenia technicznego;
  • postanowienia przewidujące ograniczenia w zbyciu nieruchomości wnoszonej jako aport do SIM lub TBS, w tym okres, w którym nie można zbyć nieruchomości oraz dokonać zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Powyższe elementy są niezwykle istotne, wskazują na cel, jaki ustawodawca stawia KZN w zakresie jego uczestnictwa w SIM (względnie TBS), a przy tym obrazują różnice ram prawnych, w jakich będą w funkcjonowaniu SIM z udziałem KZN, a SIM bez udziału KZN.
Gminy mają obecnie nową możliwość współpracy z partnerem państwowym, który z jednej strony gospodaruje zasobem nieruchomości, a który to zasób może zostać wykorzystany w ramach realizacji inwestycji z zakresu budownictwa mieszkaniowego, a z drugiej strony posiada utworzony do tego celu specjalne fundusze, utworzone właśnie w celu działania w ramach społecznej inicjatywy mieszkaniowej.

JAKIE SIM-Y W PRAKTYCE?

Nowe rozwiązania prawne odnoszące się do społecznego budownictwa mieszkaniowego, które z jednej strony zastępują TBS-y nową instytucją prawną w postaci SIM-ów, a które z drugiej strony umożliwiają uczestniczenie KZN tak w TBS-ach, jak i SIM-ach (obu działających wyłącznie w formie spółek kapitałowych) pozwalają na zarysowanie następujących potencjalnych modeli praktycznego ich funkcjonowania:

  • utworzenie SIM samodzielnie przez jedną gminę (w tym przypadku w grę wchodzi SIM także w formie spółdzielni osób prawnych);
  • utworzenie SIM przez jedną gminę wspólnie z KZN;
  • utworzenie SIM łącznie przez kilka gmin (również w tym przypadku w grę wchodzi SIM w formie spółdzielni osób prawnych);
  • utworzenie SIM łącznie przez kilka gmin wspólnie z KZN;
  • utworzenie SIM samodzielnie przez KZN.

Biorąc pod uwagę wprowadzone tą samą nowelizacją przepisy tworzące Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa oraz możliwość udziału KZN w SIM-ach w zamian za wnoszone do nich aportem nieruchomości wydaje się, że najbardziej popularnymi modelami w praktyce będą te, w których SIM-y będą tworzone przez gminę (gminy) razem z KZN. W pozostałych przypadkach, zwłaszcza w sytuacji samodzielnego utworzenia SIM przez gminę niczym nie będzie się różnić od dotychczas tworzonych przez gminy TBS-ów.

Podsumowanie

Jakkolwiek wydawać by się mogło, że zastąpienie TBS przez SIM ma walor wyłącznie redakcyjny, czy też semantyczny, nie sposób nie zauważyć, że wprowadzone zmiany mają na celu wsparcie, zwłaszcza przez Skarb Państwa, tzw. społecznego budownictwa mieszkaniowego. Świadczy o tym nie tylko zamiana formy TBS na całkowicie nową (aczkolwiek bazującą na dotychczasowych regulacjach prawnych) formę SIM, ale również (by nie powiedzieć, że zwłaszcza) dopuszczenie do udziału w nowopowstających SIM-ach (oraz funkcjonujących już TBS-ach) samego Skarbu Państwa reprezentowanego przez KZN będącego państwową osobą prawną, czy też utworzenie Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa. Wprowadzone przez ustawodawcę zmiany, mające na celu rozwój budownictwa mieszkaniowego, nie odnoszą się jednak jedynie do wskazanej problematyki, wpływają także, czy to na modyfikację dotychczasowych zasad najmu z tzw. dojściem do własności, czy też na mieszkaniowy zasób gminy regulowany przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz na szereg innych zagadnień odnoszących się do szeroko rozumianego mieszkalnictwa.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

Karol Kupień
radca prawny w Kancelarii Radców
Prawnych Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa