(Nie)szczelność systemów śmieciowych – realny problem?

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Od samego początku obowiązywania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi (tj. od 1 lipca 2013 r.) ich szczelność jest jedną z największych bolączek wielu samorządów. Jak działać w przypadku, gdy system się rozszczelnia i czy każda taka sytuacja powinna być powodem do obaw?

Choć przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297; dalej: u.c.p.g. albo ustawa śmieciowa) w sposób dość kompleksowy regulują problematykę kształtowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, to nie przewidują zbyt wielu narzędzi umożliwiających zapewnienie szczelności tych systemów (szczelności głównie rozumianej jako sytuacji, w której wszyscy mieszkańcy gminy są objęci systemem i ponoszą na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odpowiedniej wysokości). Gminy próbują osiągnąć wspomnianą szczelność najczęściej już na etapie wyboru metody ustalenia tzw. opłaty śmieciowej (opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Niniejszy artykuł nie stanowi przy tym kompleksowego przedstawienia zaistniałego problemu (chociażby ze względu na jego ramy objętościowe), lecz ma stanowić z jednej strony zasygnalizowanie problemu i wskazanie potencjalnych rozwiązań wynikających z obecnie obowiązujących przepisów, a z drugiej strony przyczynek do dyskusji na temat koniecznych systemowych zmian w przepisach, kształtujących gminne systemy gospodarowania odpadami komunalnymi.

WYBÓR ODPOWIEDNIEJ METODY SPOSOBEM NA SZCZELNOŚĆ?

Obecnie obowiązujące przepisy ustawy śmieciowej przewidują cztery podstawowe metody (które mogą być między sobą mieszane i łączone):

• tzw. metoda od osoby;
• tzw. metoda wodna (od ilości zużytej wody z danej nieruchomości);
• tzw. metoda powierzchniowa (od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego);
• metoda od gospodarstwa domowego.

Mówiąc o szczelności systemu w odniesieniu do ww. metod należy mieć na uwadze dane, będące podstawą do wyliczenia wysokości opłaty śmieciowej. Dane te możemy podzielić na te mające w pewnym sensie charakter obiektywny i te, co do których należałoby również w pewnym sensie przypisać cechę subiektywności (w kontekście ich podawania). Metody oparte o tzw. obiektywne dane to metoda wodna oraz metoda powierzchowna. Opierają się one bowiem na możliwych do zweryfikowania danych – w przypadku metody wodnej na danych pochodzących od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (a w przypadku braku przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej na przeciętnych normach zużycia wody), natomiast w przypadku metody powierzchownej na danych z ewidencji budynków.
Pozostałe dwie metody (tj. metoda od osoby i metoda od gospodarstwa domowego) opierają się na trudniej (niż w przypadku dwóch poprzednich metod) weryfikowalnych danych. Dane te są bowiem samodzielnie podawane przez właściciela nieruchomości, składającego tzw. deklarację śmieciową. Widoczne jest to zwłaszcza w przypadku metody od osoby. Gminy, porównując liczbę mieszkańców objętych złożonymi deklaracjami śmieciowymi z liczbą wynikającą np. z rejestru mieszkańców, niemalże zawsze dochodzą do wniosku, że ta pierwsza jest niższa. Najczęściej „brakująca” liczba mieszkańców oscyluje w przedziale do 10-15%. W takiej sytuacji minusy z tego wynikające (główny to taki, że pozostali mieszkańcy płacą proporcjonalnie więcej za tych, którzy systemowi się wymknęli) oceniane są jako akceptowalne, zwłaszcza w świetle tego, że metoda od osoby jest najbardziej społecznie akceptowalna. Innymi słowy, w wielu przypadkach „niewielka” nieszczelność systemu uznawana jest za „mniejsze zło” w porównaniu z minusami, które wynikają z innych metod (zwłaszcza ich mniejsza akceptowalność społeczna).
Metoda od gospodarstwa domowego, mimo jej oparcia również na subiektywnych danych, jest metodą szczelniejszą od metody od osoby – o ile nie mamy do czynienia z jej różnicowaniem w zależności od liczby osób wchodzących w skład tego gospodarstwa (a w praktyce najczęściej jednak mamy do czynienia z takim różnicowaniem – mało która gmina decyduje się bowiem na „klasyczną” metodę od gospodarstwa). W dalszym jednak ciągu mamy pole do pewnych „nadużyć” po stronie właścicieli nieruchomości, którzy mogą deklarować występowanie na danej nieruchomości wyłącznie jednego gospodarstwa w sytuacji, gdy faktycznie tych gospodarstw funkcjonuje na nieruchomości więcej. W tym przypadku jednak problemem jest brak definicji gospodarstwa domowego na gruncie ustawy śmieciowej, co powoduje przyjmowanie pewnego założenia (pewnej fikcji), że jedna nieruchomość to jedno gospodarstwo domowe. W praktyce natomiast za gospodarstwo domowe powinniśmy uznawać taki zespół osób, które zamieszkują razem i wspólnie się utrzymują. Tym samym, w przypadku, gdy na terenie jednej nieruchomości mieszka grupa osób, w ramach której każda z osób samodzielnie się utrzymuje (bądź też w danej grupie osób wyodrębniamy co najmniej dwie grupy samodzielnie się utrzymujące – samodzielnie względem pozostałych grup), to nie mamy do czynienia z jednym gospodarstwem domowym (mimo wspólnego zamieszkiwania), a kilkoma takimi gospodarstwami.

Kiedy w takim razie gminy decydują się na zmianę metody z uwagi na nieszczelność systemu? W tym zakresie można wyodrębnić co najmniej dwa powody:

• Po pierwsze, odsetek osób znajdujących się poza gminnym systemem (nieobjętych złożonymi deklaracjami) z miesiąca na miesiąc się zwiększa, a gmina nie jest w stanie na bieżąco reagować i przeciwdziałać „uciekaniu” z systemu, np. prowadząc odpowiednie postępowania weryfikujące (które jednak w przypadku zabudowy wielorodzinnej nie tyle są utrudnione, co wręcz w wielu przypadkach praktycznie niemożliwe do realizacji). Takie sytuacje mają miejsce zwłaszcza po podwyżce wysokości stawki opłaty śmieciowej. Nierzadko wtedy „ucieczka” z systemu kolejnej grupy mieszkańców wywołuje pewnego rodzaju efekt kuli śnieżnej – gmina podniosła wysokość opłaty z uwagi na niebilansowanie się systemu, co powoduje z kolei zmniejszenie się liczby mieszkańców w systemie, co ponownie powoduje, że system się nie bilansuje i potrzebna jest kolejna podwyżka.
• Po drugie, gmina „dochodzi do ściany” z akceptowalną wysokością opłaty śmieciowej dla mieszkańca (niekoniecznie mowa jest o maksymalnej ustawowej stawce, która obecnie wynosi, np. w przypadku metody od osoby 41,23 zł). W takiej sytuacji, celem zachowania samobilansowania się systemu, rozważane są inne formy optymalizacji, w tym zmiana metody na taką, która – przynajmniej od strony wysokości opłaty – będzie bardziej akceptowalna dla mieszkańców.

INNE SPOSOBY NA SZCZELNOŚĆ SYSTEMU

Czy jednak wybór odpowiedniej metody jest jedynym rozwiązaniem, umożliwiającym osiągnięcie szczelności gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi? Gminy sięgają po różne narzędzia mające im pomóc – zwłaszcza przy metodzie od osoby – odnaleźć brakujących w systemie mieszkańców. Część z tych działań nie ma oparcia w przepisach prawnych, choć osiąga pewien wystarczający dla gmin poziom skuteczności.

Opierając się z kolei na rozwiązaniach prawnych należy zwrócić uwagę na dwa mechanizmy:

• Po pierwsze, w sprawach dotyczących opłat śmieciowych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (a nie Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym możliwe jest podejmowanie wszelkich działań wynikających z przepisów tej ustawy, w szczególności w odniesieniu do postępowania dowodowego. W tym kontekście należy mieć jednak na uwadze fakt, że co do zasady, aby zastosować rozwiązania z Ordynacji podatkowej należy mieć do czynienia ze skonkretyzowaną osobą, w stosunku do której prowadzone są określone czynności sprawdzające (np. przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Tym samym, w świetle przepisów tej ustawy zasadniczo niedopuszczalne jest ubieganie się o zbiorcze informacje, na podstawie których dojdzie dopiero do „wyłapania” podmiotów nieobjętych gminnym systemem.
• Po drugie, częściowo mankamenty pojawiające się przy stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej zniwelowane zostały dodaniem z dniem 23 września 2021 r. do art. 6o ustawy śmieciowej ust. 1a. Stanowi on, że „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych”. Problemem, jaki pojawia się jednak w stosowaniu tego przepisu jest to, że umożliwia on wykorzystywanie informacji znajdujących się w posiadaniu wyłącznie gminnych jednostek organizacyjnych, nieposiadających osobowości prawnej (tj. jednostek budżetowych i zakładów budżetowych). W odniesieniu do spółek komunalnych przepis ten nie znajdzie zastosowania, bowiem pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej na gruncie ustawy śmieciowej ma węższe znaczenie niż na gruncie ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym skorzystanie z możliwości pozyskania danych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego będzie możliwe wyłącznie w przypadku takiego przedsiębiorstwa, które działa w formie innej niż spółka prawa handlowego (spółka komunalna), np. w formie zakładu budżetowego.

PODSUMOWANIE

Obecnie obowiązujące przepisy, choć w niewystarczającym stopniu, to jednak pozwalają gminom na pewne działania mające na celu uszczelnienie własnych gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi. Niewątpliwie największą szczelność można osiągnąć stosując metodę wodną lub powierzchniową. Jednakże również przy najczęściej stosowanych obecnie metodach, opartych na liczbie mieszkańców, gminy mają pewne możliwości działania. Nie są one jednak w stanie w prosty i szybki sposób doprowadzić do stuprocentowej szczelności systemu. Bezsprzecznie konieczne są zmiany w przepisach prawnych. Te jednak powinny być powiązane z kompleksowym podejściem do tematyki regulowanej przepisami ustawy śmieciowej. Ustawa ta była bowiem tyle razy zmieniana, że już dawno straciła przejrzystość i powinna zostać napisana od nowa.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Współnicy
Sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI