Janosikowe

AKTUALNOŚCI - SAS 9 / 2014

W dniu 19 sierpnia 2014 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przedłożony przez Ministra Finansów.

Nowelizacja dotyczy mechanizmu wpłat ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego do budżetu państwa (tzw. janosikowe), w których dochody podatkowe na mieszkańca są znacznie wyższe niż średnia krajowa oraz podziału środków pochodzących z tych wpłat na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego. Nowelizacja jest także wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r., w którym zakwestionowane zostały przepisy dotyczące obliczania wysokości wpłat województw do budżetu państwa i zasady podziału części regionalnej subwencji ogólnej dla województw.

Nowe zasady dotyczą dwóch lat: 2015 i 2016 i mają objąć wyłącznie województwa.

W projekcie nowelizacji ustawy przewidziano:

• podniesienie poziomu dochodów, po przekroczeniu których województwa będą dokonywały wpłat i obniżenie kwoty przekazywanej nadwyżki na rzecz innych województw; wpłat będą dokonywały województwa, w których dochody na jednego mieszkańca będą wyższe od 125 proc. średnich dochodów (obecnie są wyższe od 110 proc.); obniżona zostanie także kwota przekazywanej nadwyżki; dzięki tym przepisom wpłaty w 2015 r. będą niższe o 195,6 mln zł;
• określenie maksymalnego poziomu wpłat – wpłaty nie będą mogły być wyższe niż 35 proc. dochodów podatkowych;
• uwzględnienie bieżącej koniunktury gospodarczej w roku, w którym będą dokonywane wpłaty; chodzi o wprowadzenie tzw. bezpiecznika polegającego na obniżeniu o 10 proc. wpłat w trakcie roku budżetowego, w przypadku osiągnięcia niższych (o więcej niż 10 proc.) dochodów podatkowych niż w poprzednim rocznym okresie; kwota rozdzielana na inne województwa w postaci części regionalnej subwencji ogólnej będzie też o 10 proc. mniejsza;
• nowy sposób podziału kwoty wpłat na inne województwa: 52 proc. wpłat ma trafiać do województw z najwyższym bezrobociem, a 48 proc. wpłat otrzymają województwa na wyrównanie poziomu dochodów;
• wyłączenie z udziału w podziale subwencji wyrównawczej (z budżetu państwa) i subwencji regionalnej (tzw. janosikowego pochodzącego z wpłat) województw, które dokonają wpłat; wprowadzenie systemu dotacji na dofinansowanie remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami wojewódzkimi, co sprawi, że nie będzie ujemnych skutków dla samorządów województw; dotacja z budżetu państwa na drogi wojewódzkie w 2015 r. ma wynieść 150 mln zł, a w 2016 r. – nie więcej niż 150 mln zł.

JANOSIKOWE WIERZCHOŁKIEM GÓRY LODOWEJ

Komentarz do zmian - Agata Dąmbska, FORUM OD-NOWA

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. zakwestionował zasadność janosikowego, a 14 sierpnia Ministerstwo Finansów przedstawiło propozycję korekt – niestety, niesystemowych. To dobry moment, by od rozmowy o wpłatach wyrównawczych przejść do namysłu nad zmianą całego modelu finansowania JST. Gdyby bowiem zostały lepiej skonstruowane dochody podatkowe, potrzeby wyrównawcze samorządów byłyby mniejsze. Janosikowe to fragment większej całości: wadliwego mechanizmu zasilania wspólnot. Aby wypracować rzeczywiste remedium, należy sięgnąć o wiele głębiej niż postulowana zmiana jego wysokości czy sposobu naliczania.

FINANSE SAMORZĄDOWE: NIEZDECENTRALIZOWANE I MAŁO STABILNE

Wpłaty z tytułu janosikowego to tylko 1,5 proc.dochodów samorządowych. Funkcję wyrównawczą w systemie finansów samorządowych pełnią właściwie wszystkie rodzaje podatków i transferów: PIT, CIT, pozostałe dochody własne, subwencje i dotacje budżetowe. W efekcie skomplikowanych i licznych operacji biedne samorządy często stają się bogatsze niż wspólnoty je dofinansowujące, a zdarza się, że transfery wynoszą nawet 80 proc. dochodów.
System finansowania samorządów opiera się na redystrybucji z budżetu państwa, a dochody własne stanowią tylko 49 proc. ich wpływów. O pewnym władztwie podatkowym wspólnot można mówić tylko w odniesieniu do podatków, które przyniosły im 
11 proc. dochodów. Subwencje i dotacje koncentrują się na redystrybucji środków, bez oddziaływania na jakość usług. System finansowania jest silnie procykliczny. Nie funkcjonują też mechanizmy ochrony finansów samorządowych (adekwatność) – resorty przydzielają wspólnotom kolejne zadania bez przekazywania środków.

BUDŻET REDYSTRYBUCJI

Aż 3/4 dochodów samorządowych objętych jest jakąś formą wyrównania. Najmniejsza redystrybucja na poziomie centralnym dotyczy udziałów w PIT, które zarazem stanowią największy dochód własny wspólnot – 17,4 proc. Ale Ministerstwo Finansów nie przekazuje faktycznych wpływów od indywidualnego podatnika PIT do kasy konkretnego samorządu, tylko proporcję ogólnych wpływów z podatku. Udziały w CIT dostarczają 
3,8 proc. dochodów wspólnot. Środki pochodzące od firm mających oddziały na terenie różnych JST dzielone są proporcjonalnie do liczby osób zatrudnionych w danej filii. Metoda ta błędnie zakłada, że każdy pracownik w tym samym stopniu przyczynia się do wypracowania zysku przedsiębiorstwa, a tym samym wpływów podatkowych CIT samorządów. Charakter redystrybucyjny ma też prawie cała subwencja ogólna – 28,6 proc. dochodów. Części wyrównawcze spłaszczają dochody podatkowe samorządów i premiują wspólnoty o mniejszej liczbie mieszkańców. Tymczasem w dobie kryzysu demograficznego powinno się raczej łączyć małe gminy.

DEMOTYWACJA SAMORZĄDÓW

Gwarantowana redystrybucja zachęca słabsze samorządy do pasywności. Przy większości dotacji na zadania własne i zlecone (gros konsumują transfery socjalne) ustalane są szczególne preferencje dla słabszych jednostek, co również jest aktem wyrównawczym. Dotacje na świadczenia przekazuje się w 100-procentowej wysokości, a tym samym na teren danego samorządu trafiają środki od podatników z całego kraju. Władze takich jednostek nie mają motywacji do kontrolowania wydatkowanych pieniędzy, ani pilnowania racjonalności ponoszonych kosztów. Podobnie z pieniędzmi unijnymi, przekazywanymi „w dół” z poziomu centrali lub województwa. Działania wyrównawcze są więc wielokrotne i nakładają się na siebie.

KONIECZNA ZMIANA ZASAD TRANSFERÓW

Tymczasem wspólnoty muszą uzyskać większe dochody własne, prostszą w konstrukcji subwencję, zaś zadania z zakresu administracji rządowej powinny wspierać dotacje dofinansowujące. Ich poziom byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszty zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Szereg dotacji w danym sektorze (np. pomocy społecznej) mogłoby zostać połączonych w jedną. Akcent należałoby położyć na osiągane efekty. Jednak kluczowy jest lokalny PIT – jego wprowadzenie spłaszczyłoby dochody wspólnot, czyniąc to w naturalny sposób.

LOKALNY PIT ZAMIAST UDZIAŁÓW WE WPŁYWACH Z PIT

Lokalny PIT zostałby wydzielony z podatku dochodowego, zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych. Powinien objąć w całości dochody opodatkowane w pierwszym progu podatkowym (18 proc.) i proporcjonalnie dla stawki liniowej 19 proc. Płatnicy drugiego progu (nieco ponad 2 proc. Polaków) wpłacaliby pieniądze do budżetu państwa. Dzięki temu, każdy podatnik w pierwszym rzędzie finansowałby swój samorząd.
Lokalny PIT byłby dochodem gminy zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ważną jego funkcją byłoby prawo regulowania przez organ stanowiący stawki w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (2-3 punkty procentowe). Lokalny PIT znacząco zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, jak również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami, jakich dostarcza ich samorząd, a lokalnym PIT, jaki płacą. Lokalny PIT jest fundamentem finansowym dla funkcjonowania samorządów w Danii, Finlandii, Islandii, Norwegii i Szwecji.

Służba celna

AKTUALNOŚCI - SAS 9 / 2014

W dniu 2 września Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez Ministra Finansów.

Według projektodawców podstawowymi celami zmian jest wzmocnienie organizacyjne, podniesienie sprawności działania oraz zwiększenie elastyczności w wykorzystywaniu zasobów kadrowych Służby Celnej i administracji podatkowej (urzędów i izb skarbowych).
Przewidziano ułatwienia dla przedsiębiorców kontrolowanych przez Służbę Celną w postaci „jednego okienka rozliczeniowego”. Ponadto wpłaty będą dokonywane na konto jednej izby celnej. 
Zaproponowano także usprawnienie kontroli poprzez uproszczenie audytu przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie lub świadectwo na obrót towarami z zagranicą. Wprowadzono również instytucję monitorowania posiadaczy zezwoleń lub świadectw na prowadzenie obrotu z zagranicą wydanych w postępowaniu audytowym. 
W celu zapobiegania nieprawidłowościom, zaproponowano nowe rozwiązanie polegające na objęciu badaniami psychofizjologicznymi funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w celnych oddziałach granicznych oraz osób przewidywanych do takiej służby. Zaznaczyć przy tym należy, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w oddziałach granicznych i komórkach zwalczania przestępczości nie będą mogli korzystać z prywatnych przenośnych urządzeń służących do komunikacji elektronicznej, np. prywatnych telefonów, tabletów, laptopów, co ma wyeliminować sytuacje, w których funkcjonariusze celni, mogą poinformować nieuprawnione osoby o działaniach służbowych.
Wprowadzono również obowiązek składania przez funkcjonariuszy celnych i osoby zatrudnione w Służbie Celnej – informacji o pracy w administracji celnej małżonków, krewnych, osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe. 
Co ciekawe w projekcie przewidziano, że funkcjonariusza celnego będzie można oddelegować do pracy w instytucjach Unii Europejskiej, jednostkach utworzonych przez UE albo organizacjach międzynarodowych.
Zmieni się także uposażenie funkcjonariuszy na wypadek choroby. Funkcjonariusze celni w przypadku zwolnienia będą otrzymywać – jak pozostałe służby mundurowe – 80 proc. uposażenia. Ograniczenie uposażenia o 20 proc. za okres absencji chorobowej oznacza przyjęcie zasad zbliżonych do obowiązujących w systemie powszechnym.

Budżet na rok 2015

AKTUALNOŚCI - SAS 9 / 2014

W dniu 3 września 2014 r. Rada Ministrów przyjęła wstępnie 
projekt ustawy budżetowej na rok 2015, przedłożony przez Ministra Finansów.

W projekcie budżetu na 2015 rok zaplanowano:

• dochody budżetu państwa w wysokości 297.252.925 tys. zł,
• wydatki budżetu państwa – 343.332.925 tys. zł,
• deficyt budżetu na kwotę nie większą niż 46.080.000 tys. zł.

Przedkładany projekt ustawy budżetowej na 2015 rok uwzględnia

• budżet środków europejskich, w którym zaplanowano:
• dochody w wysokości 77.842.493 tys. zł,
• wydatki w wysokości 81.277.996 tys. zł,
• ujemny wynik budżetu środków europejskich w wysokości 3.435.503 tys. zł.

Czy radny może startować w przetargach
organizowanych przez gminę?

TEMAT MIESIĄCA - SAS 9 / 2014

PYTANIE SEKRETARZA GMINY

Czy radny, który posiada własną firmę (na terenie gminy, w której uzyskał mandat) może startować w przetargach organizowanych przez tę gminę i podpisywać umowy o wykonywanie robót?

ODPOWIEDŹ PRAWNIKA

Kwestia przedstawiona w pytaniu jest przedmiotem kontrowersji. Dokonując jednak wykładni systemowej i celowościowej art. 24e ust. 1 i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy dojść do wniosku, że radny gminy, w której mandat uzyskał, nie powinien brać udziału w przetargach organizowanych przez gminę i być stroną umów o wykonywanie robót budowlanych na rzecz tej gminy.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten od lat budzi poważne problemy i rozbieżności interpretacyjne, był także przedmiotem wielu rozważań organów samorządowych i sądów administracyjnych. Aby udzielić odpowiedzi na zadane pytanie, należy dokonać prawidłowej wykładni użytego w przepisie sformułowania „z wykorzystaniem mienia komunalnego”. 
„Z wykorzystaniem mienia komunalnego” 
Stosując wykładnię literalną wydaje się, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczał on możliwość świadczenia usług na rzecz gminy przez radnego tej gminy i otrzymywanie przez niego wynagrodzenia za te usługi. Odnosząc się do przedstawionego problemu, należy jednak mieć na uwadze treść art. 24e ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 24f ust. 1 u.s.g.) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu.

O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością (tak w tezach wyroków NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12, Lex nr 1361633, a także z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 132/07, Lex nr 341083).

Nie ma natomiast wątpliwości, że udział radnego w przetargach organizowanych przez gminę i zawieranie przez niego umów z gminą może prowadzić do konfliktu pomiędzy interesami radnego i samej gminy. Licząc bowiem na pozyskanie gminy jako swego kontrahenta, radny może wywierać wpływ na treść decyzji rady gminy w sposób sprzeczny z dobrem gminy, forsując realizację inwestycji i działań gminy w taki sposób, by móc włączyć się w te działania jako przedsiębiorca i odnieść z tego tytułu określone korzyści. Skutkiem takiego działania może być podejmowanie i przeznaczanie przez gminę dużych środków na inwestycje zbędne lub wprawdzie potrzebne, ale mogące zostać zrealizowane lepiej lub efektywniej, gdyby ich charakterystykę i parametry określały osoby bezstronne i kierujące się wyłącznie dobrem gminy, a nie takie, które swoje decyzje mogą uzależniać od ewentualnego własnego udziału w ich realizacji jako przedsiębiorcy. Z uwagi na to należy stanąć na stanowisku, że radny nie powinien startować w przetargach organizowanych przez gminę, w której mandat uzyskał.

Michał Pęczkowski

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.)

ZOBACZ PEŁNY SPIS TREŚCI ATUALNEGO NUMERU