Dwie diety dla sołtysa będącego radnym?
AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 1/2019
Często ma miejsce sytuacja, kiedy osoba sprawuje jednocześnie dwie funkcje: sołtysa i radnego. Pojawia się wtedy wątpliwość, czy w takim przypadku przysługuje prawo do dwóch diet czy tylko jednej.
LINIA ORZECZNICZA
Interesującym przykładem w przedmiotowej kwestii jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 listopada 2016 r. III SA/Kr 783/16.
Sołtys, będący jednocześnie radnym, zaskarżył do WSA uchwałę, w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów, która w § 1 ust. 1 stanowiła, że dieta miesięczna, w kwocie (…) za udział w pracach rady gminy na posiedzeniach zwoływanych przez wójta, zwoływanie i prowadzenie zebrań wiejskich oraz wykonywanie innych zadań określonych w statucie sołectwa. Ponadto uchwała zawierała zapis, któremu w szczególności sprzeciwiał się zainteresowany (§ 2 ust. 2 uchwały), że w przypadku zbiegu pełnienia funkcji radnego i sołtysa przysługuje dieta w wysokości przewidzianej dla radnego zgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie: ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych gminy (…). Radny wezwał radę do usunięcia naruszenia prawa, a z uwagi na bezczynność rady na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g skierował sprawę do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy rada decyduje się na określenie tych zasad dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a osoba ta jest radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet. W konsekwencji rada gminy nie mogła ograniczyć tego uprawnienia do przyznania tylko jednej diety w wysokości ustalonej dla radnego, skoro skarżący pełni jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa), jak ma to miejsce w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis uchwały powinien wyraźnie wskazywać, że w przypadku radnych, którzy pełnią równocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, przysługują im dwie diety, z każdego ze wskazanych tytułów o określonej wysokości.
Co ciekawe Sąd zauważył, że od daty podjęcia uchwały w sprawie diet dla sołtysów, do chwili wydania wyroku, upłynął rok. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Zdaniem Sądu kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do sołtysów sołectw gminy K., jednak ograniczenie to nie ma charakteru stałego i trwałego, z uwagi na zmienność osób pełniących te wybieralne funkcje. Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany.
Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 stycznia 2016 r., II SA/Op 537/15.
Finalnie Sąd w Krakowie stwierdził nieważność § 2 ust. 2 uchwały uznając, że został on przyjęty niezgodnie z art. 37 b ust. 1 u.s.g., który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Rozstrzygnięcie Sądu zostało zaskarżone do NSA, który co ciekawe wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. II OSK 773/17, uchylił zaskarżony wyrok, a w części oddalił skargę.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w zakresie uchylenia § 2 ust. 2 uchwały. Zgodnie z art. 37 b ust. 1 rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Podobnie jak dieta radnego stanowi ona ekwiwalent utraconych korzyści lub poniesionych nakładów i w żadnym razie nie jest wynagrodzeniem za pełnioną funkcję. Odmienny od redakcji przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., art. 37 b ust. 1 wskazuje, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Nieskorzystanie przez radę gminy z tej kompetencji nie daje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży. Podobnie jak w wyroku NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, Sąd uznał, że skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a niebędącego wynagrodzeniem za pracę. Sąd natomiast oddalił skargę w zakresie uznania przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego. Sąd stwierdził, że brak w skardze kasacyjnej dokładnie wskazanego przypisu prawa, który został naruszony, implikuje konieczność oddalenia skargi.
KOMENTARZ PRAWNIKA
Naczelny Sąd Administracyjny szeroko określił uprawnienia rad gmin w zakresie ustalania zasad przysługiwania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Stwierdził, że w przypadku łączenia funkcji sołtysa i radnego dopuszczalny jest przepis uprawniający wypłatę tylko jednej diety. Należałoby jednakże rozważyć, co należy robić w przypadku braku przepisu, regulującego sytuację zbiegu funkcji radnego i sołtysa. Dywagacje w tym temacie są o tyle trudne, że regulacje dotyczące diety sołtysa są bardzo różnorodne. Wiele samorządów przyznaje dietę sołtysowi za obecność na sesji rady gminy. W tym przypadku w mojej ocenie, pomimo braku regulacji dotyczących zbiegu funkcji, wypłata dwóch diet nie jest uzasadniona. Należy pamiętać czym jest dieta, nie jest wynagrodzeniem za pracę, do pewnej wysokości nie jest opodatkowana, przyjmuje się, że stanowi ekwiwalent utraconych korzyści, za pełnienie funkcji publicznych. Tym samym udział w jednym zdarzeniu, czyli w sesji, tej samej osoby jako radnego i sołtysa nie uzasadnia przyznania dwóch diet, albowiem zwrot utraconych korzyści nastąpi poprzez wypłatę jednej diety – obligatoryjnej diety radnego. W innych przypadkach, gdy uchwały określające zasady przyznania diety dla sołtysa uzależniają je od wykonywania obowiązków sołtysa przewidzianych w statucie sołectw, zwoływanie i prowadzenie zebrań wiejskich, czy też udział w sesjach rady, to brak przepisu regulującego zbieg uzasadniałoby wypłatę dwóch diet. Dlatego też należałoby rozważyć wprowadzenie stosownych regulacji do uchwały.
Odnośnie drugiej kwestii, tj. czy uchwała podjęta na podstawie art. 37 a ust. 1 stanowi akt prawa miejscowego – w mojej ocenie uchwała w sprawie diet dla sołtysów jest przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), dotyczy tylko sołtysów, a nie ograniczonej liczby adresatów oraz reguluje kwestie związane z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy – pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r. IV SA/Gl 970/07, wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. II SA/RZ 1701/15. Niemniej jednak dla bezpieczeństwa zasadne jest uzyskanie stanowiska właściwego miejscowo wojewody, w jaki sposób służby wojewody traktują tego typu uchwały, czy są aktem prawa miejscowego, czy też aktem wewnętrznego kierownictwa, gdyż jak widać nie ma jednolitej linii w orzecznictwie. Pozwoli to uniknąć komplikacji, skutkujących wydaniem przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, uchylającego uchwałę.
Paweł Duszyński
radca prawny
