Propozycje zmian w systemie dochodów komunalnych

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 1 / 2021

Kryzysowy rok 2020 wyjaskrawił bolączki systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Część z nich wynika z niedoskonałości systemu wprowadzonego ustawą z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 23, 374, 1086), jak przede wszystkim zbyt niska w stosunku do potrzeb subwencja oświatowa. Część niekorzystnych zmian przychodzi spoza tej ustawy. Ubytek potencjalnych dochodów samorządów w wyniku zmian w PIT to kilkanaście miliardów rocznie.

Pod koniec 2020 r. ogłoszono trzy propozycje zmian w systemie dochodów komunalnych. Projekt nowelizacji ustawy o dochodach przyjął Senat. Swoją propozycję zmiany przedstawił Związek Miast Polskich. O kierunku prac nad przyszłymi zmianami poinformowało też Ministerstwo Finansów.

SENAT: WYŻSZE UDZIAŁY W PIT

Ideą przyjętego przez Senat 17 grudnia i skierowanego do Sejmu projektu ustawy jest odwrócenie skutku zmian wprowadzonych w podatku dochodowym od osób fizycznych w 2019 r., tj. rekompensata trwałego ubytku potencjalnych dochodów jednostek samorządu terytorialnego, które one spowodowały.
Uzasadnienia ustaw wprowadzających zmiany w PIT szacowały zmniejszenie dochodów samorządów na ok. 6 mld zł rocznie, na podstawie danych z 2017 r. Dla kolejnych lat zakładano identyczną kwotę zmniejszenia potencjalnych dochodów JST. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że wraz ze wzrostem przychodów podlegających PIT (z uwzględnieniem także przychodów, które w 2019 r. zostały zwolnione od opodatkowania), rośnie także kwota potencjalnego ubytku.

Senacki projekt proponuje podwyższenie udziałów jednostek samorządowych we wpływach z PIT:

  • gmin – z 39,34 do 43,93%, tj. o 5 259 mln zł w 2021 r. ;
  • powiatów – z 10,25 do 11,49%, tj. o 1 376 mln zł w 2021 r.;
  • województwa – z 1,60 do 1,79%, tj. o 214 mln zł w 2021 r.

Kwoty szacowane przez Senat, w kolejnych latach powinny rosnąć wraz ze spodziewanym wzrostem wpływów z PIT.
Wyraźną intencją jest przywrócenie samorządom wielkości dochodów z PIT, jakie uzyskiwałyby, gdyby nie zmiany z 2019 r. Projekt ustawy przewiduje jej działanie wstecz, w zastosowaniu do wpływów podatkowych z 2020 r. i dodatkowe zwiększenie dochodów JST o odpowiednie kwoty, co dopełniałoby rekompensatę utraconych przez nie w 2020 r. potencjalnych dochodów.
Propozycja Senatu nie ma praktycznych szans na realizację, jest raczej zajęciem stanowiska w spornej kwestii rekompensaty ubytków dochodów JST wynikających z wprowadzanych ustawowych zmian w podatkach dochodowych. Gdyby natomiast traktować ją jako mający rzeczywiste szanse projekt legislacyjny, należałoby wskazać na przeoczenie potrzeby wprowadzenia przejściowych regulacji dotyczących systemu wyrównawczego, jednoznacznie rozstrzygających, że dodatkowe dochody uzyskane w 2021 r., wynikające z działającego wstecz podwyższenia udziałów w PIT w 2020 r. są uwzględniane w wyliczeniu wskaźników dochodów podatkowych za 2020 r.

ZWIĄZEK MIAST POLSKICH: ZWROT VAT

ZMP nie proponuje wprost zwrotu VAT płaconego od samorządowych inwestycji. Postuluje natomiast utworzenie nowej części subwencji ogólnej - nazwanej w projekcie częścią rozwojową – i powiązanie jej wielkości z wysokością VAT płaconego przez daną JST od inwestycji.
Formuła wyliczania wielkości subwencji rozwojowej dla poszczególnych samorządów byłaby złożona. Subwencję naliczano by jako iloczyn 10% udziału wydatków inwestycyjnych w kwocie wydatków ogółem oraz tej ostatniej kwoty (wartości dla roku wcześniejszego o dwa lata od roku budżetowego). Równocześnie nie mogłaby być wyższa niż wartość VAT zapłaconego – dwa lata wcześniej – w ramach tych wydatków inwestycyjnych, w stosunku do których nie przysługiwało JST prawo do obniżenia należnego VAT.
Tak jak inne części subwencji, byłaby ona wykorzystywana przez samorządy w dowolny sposób, bez ograniczenia np. do wydatków inwestycyjnych. Uzasadnienie projektu zwraca jednak uwagę na dzisiejszy stan rzeczy w zakresie VAT. Samorządom przysługuje zwolnienie od tego podatku tylko w odniesieniu do części inwestycji. Brak takiej możliwości w przypadku pozostałych inwestycji powoduje podrożenie kosztów części inwestycji publicznych.
Proponowane rozwiązanie zwiększałoby możliwości inwestycyjne samorządów oraz „nagradzałoby” wysoki poziom wydatków inwestycyjnych. Uzasadnienie projektu ustawy nie zawiera próby szacunku łącznej wysokości nowej części subwencji.

MINISTERSTWO FINANSÓW: WZROST SUBWENCJI OŚWIATOWEJ

Propozycje ministerstwa z jednej strony mają znacznie szerszy, systemowy zakres, z drugiej – pozostają na bardziej wstępnym etapie przygotowania. Ujawnione zostały zasady nowych rozwiązań, nie zaś propozycje konkretnych zapisów prawnych, stąd nie we wszystkich kwestiach można mieć pewność co do zamierzeń projektodawcy.
Proponuje się nowe zasady wyznaczania udziałów JST w państwowych podatkach dochodowych, wiążąc je z częścią oświatową subwencji. Najważniejszym pozytywem proponowanego systemu byłby spodziewany stały wzrost tej ostatniej.
Suma łącznych dochodów z udziałów we wpływach z PIT i CIT oraz subwencji oświatowej miałaby zwiększać się w stosunku do poprzedniego roku o procent wzrostu PKB w cenach bieżących w ciągu 8 lat (do roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata) oraz o ewentualne koszty zmiany zakresu zadań - tak jak dzisiaj korygowana jest łączna wysokość subwencji oświatowej.
Nie jest jasne, jak dokładnie liczony byłby wskaźnik wzrostu PKB: czy branoby pod uwagę średni wzrost rok do roku (średnią wartość 8 wskaźników rok do roku), czy też średnioroczny wzrost w całym okresie (1/8 procentowego wzrostu PKB w ciągu ośmiu lat). Dla lat 2012-2019 chodzi bądź o 4,9, bądź 5,8%.
Nowością byłoby uniezależnienie dochodów z udziałów w PIT i CIT od bieżących, rzeczywistych wpływów podatkowych. JST otrzymywałyby stałe miesięczne raty odpowiadające 1/12 ustalonych kwot.
Łączne dochody JST z udziałów w PIT i CIT wyliczane byłyby według następującego wzorca:

  • 50% według prognozy wpływów na rok budżetowy;
  • 33,33% według łącznych dochodów w roku poprzedzającym rok budżetowy;
  • 16,67% według rocznych dochodów w roku poprzedzającym o dwa lata rok budżetowy.

Przewidziano mechanizm korekcyjny, który ma działać, jeżeli faktyczne wpływy będą różne od prognozowanych. Wyrównanie takie następowałoby po dwóch latach od wystąpienia różnicy pomiędzy prognozą a wykonaniem. Odpowiednią kwotę dodawanoby (lub odejmowano) od kwoty wynikającej z ogólnego wzoru. Korekta nie wpływałaby jednak na łączny poziom udziałów w PIT i CIT oraz subwencji oświatowej. Zwiększenie kwoty udziałów w podatkach skutkowałoby zmniejszeniem łącznej kwoty subwencji i na odwrót.
Kwota subwencji oświatowej byłaby bowiem wielkością wynikową. Według ogólnego wzorca wyliczano by najpierw wymaganą przez prawo wielkość łącznych dochodów z PIT i CIT oraz subwencji (w zależności od wzrostu PKB w poprzednich latach i wysokości dochodów roku poprzedzającego rok budżetowy). Następnie obliczanoby wysokość dochodów z PIT i CIT, a subwencja oświatowa odpowiadałaby różnicy tych wielkości, ewentualnie zwiększonej o kwotę wynikającą ze zmiany zakresu zadań oświatowych.
W zastosowaniu do 2021 r. nowy system dałby łączną kwotę dochodów z PIT nieco niższą niż prognozy MF przekazane faktycznie samorządom – 56,8 zamiast 57,4 mld zł. Równocześnie zapewniłby wzrost subwencji oświatowej o ok. 5 mld zł (w zależności od ustalonej kwoty dochodów z CIT). Dochodziłoby do tego zwiększenie subwencji o 2,2 mld zł faktycznie zaplanowane w budżecie państwa na 2021 r. z powodu wzrostu wynagrodzeń nauczycieli.
Podstawą podziału środków z PIT i CIT pomiędzy poszczególne JST miałby być udział wpływów od podatników z terenu danej JST we wpływach od wszystkich podatników w kraju – analogicznie do obecnego podziału środków z PIT, z tym że na podstawie danych nie za jeden rok, a za trzy kolejne lata. Ułamek udziału w ogólnokrajowych wpływach byłby wyliczony jako średnia ważona:

  • udziału w roku wcześniejszym o dwa lata z wagą 0,5000;
  • udziału w roku wcześniejszym o trzy lata z wagą 0,3333;
  • udziału w roku wcześniejszym o trzy lata z wagą 0,1667.

Nie jest jasne, czy chodziłoby o faktyczne wpływy w ciągu roku, czy też o podatek należny za danych rok.
Jeżeli abstrahować od możliwości wystąpienia kilkuletniej recesji, najpoważniejszą konsekwencją wprowadzenia nowego systemu byłoby odblokowanie po kilkunastu latach wzrostu subwencji oświatowej i stopniowe zmniejszanie się luki finansowania zadań oświatowych z subwencji. Kosztem byłoby spowolnienie wzrostu dochodów z udziałów w podatkach dochodowych.
Zalety najwyraźniej byłyby widoczne w sytuacji takiej jak w latach 2009 czy 2020 – zbiegu planowanego spadku wpływów z PIT z powodu zmian ustawowych oraz spadku w stosunku do prognoz wpływów z podatków dochodowych wskutek pogorszenia się koniunktury. JST otrzymywałyby dochody z udziałów w PIT i CIT w prognozowanej wielkości, a niekorzystne skutki zmian w podatkach w pierwszym roku odbijałyby się tylko częściowo na wysokości ich dochodów z tych źródeł.
Najbardziej niekorzystnie nowe zasady wpływałyby na dochody z udziałów w PIT i CIT w okresach szybkiego wzrostu gospodarczego. W tym znaczeniu system jest, zgodnie z intencją projektodawcy, antycykliczny.
Warto zwrócić uwagę, że nowe zasady prowadziłyby do zmian w hierarchii dochodowej JST. Niekorzystnie wpłynęłyby na finanse samorządów o wysokich dochodach z PIT bądź CIT, poprawią pozycję samorządów o wysokich dochodach z subwencji oświatowej. Przy zachowaniu dzisiejszego systemu podziału subwencji prawdopodobnie pojawiłyby się znów liczne JST uzyskujące subwencję w kwotach wyższych od ich potrzeb wydatkowych na zadania oświatowe.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa