Możliwość podejmowania przedsięwzięć mających wpływ na stan wód

AKTUALNOŚCI / TEMAT NUMERU - SAS 1/2018

NOWE PRAWO WODNE

Wśród licznych zmian wprowadzonych przez nową ustawę z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) uwadze komentatorów zdaje się umykać istotna modyfikacja zasad przyznawania ustępstw inwestycyjnych. W świetle dotychczasowej historii działań planistycznych stanowi ona dosyć zaskakujący zwrot, o potencjalnie doniosłych konsekwencjach.

AKT I – „MASTERPLANY”

Pod koniec roku 2012 Komisja Europejska opublikowała trzecie sprawozdanie w sprawie wykonania dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1—73 z późn. zm.). Obejmowało ono między innymi zastrzeżenia do implementacji tego aktu przez Polskę.
Przepis art. 4 ust. 7 powyższej dyrektywy wskazuje przypadki usprawiedliwiające nieosiągnięcie wymaganych celów środowiskowych, wynikające ze zmian w charakterystyce fizycznej części wód powierzchniowych, zmian poziomu części wód podziemnych lub z nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej. Wymagane jest między innymi, aby przyczyny tych modyfikacji lub zmian były szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu, a cele podlegały ocenie co sześć lat.
Przywołana regulacja została transponowana przez art. 38j ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 nr 115 poz. 1229 z późn. zm.). Zdaniem Komisji, praktyka jej stosowania istotnie odbiegała od wymogów dyrektywy. Poza ryzykiem wszczęcia standardowej procedury przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wiązało się to kolejnym, nie mniej istotnym zagrożeniem. Odnotowane uchybienia dawały się bowiem łatwo powiązać z zagadnieniem dofinansowań ze środków UE. Przeznaczenie tego rodzaju funduszy na inwestycje zgodne z prawem krajowym, ale nieodpowiadające wymaganiom dyrektywy, pozostawałoby co najmniej problematyczne.
Ustalenia pomiędzy Komisją Europejską a Polską doprowadziły do przyjęcia przejściowych dokumentów strategicznych dla dorzeczy Odry i Wisły, stanowiących uzupełnienie planów gospodarowania wodami i obowiązujących do czasu ich aktualizacji – tak zwanych „Masterplanów”.

AKT II – AKTUALIZACJA PLANÓW GOSPODAROWANIA WODAMI

Niedługo po przyjęciu wspomnianych dokumentów, przyszedł czas na właściwą aktualizację planów wymaganych przez dyrektywę. W związku z zastrzeżeniami Komisji, polski rząd potraktował przedmiotowy projekt ze szczególną uwagą. Dokumenty przyjęły formę rozporządzeń Rady Ministrów w celu wykluczenia pojawiających się wcześniej kontrowersji dotyczących kształtowania praw i wolności podmiotów prywatnych przez dokument niebędący powszechnie obowiązującym aktem prawa. Dołożono należytych starań w celu pozyskania informacji o projektach mogących wymagać odstępstw oraz przeprowadzono szerokie konsultacje społeczne. Ostatecznie w dniu 18 października 2016 r. przyjęto dziesięć rozporządzeń zawierających zaktualizowane plany.

AKT III – NOWE PRAWO WODNE

Równolegle toczyły się już prace nad nowym prawem wodnym. Większość przepisów przyjętej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) weszła w życie 1 stycznia 2018 r.
Warunki określone w art. 4 ust. 7 dyrektywy, zostały transponowane przez art. 68 Prawa wodnego, w brzmieniu odpowiadającym zasadniczo przepisowi art. 38j ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy. Derogacja może mieć zatem zastosowanie, jeżeli łącznie:

  • podejmowane są wszelkie działania, aby łagodzić skutki negatywnych oddziaływań na stan jednolitych części wód;
  • przyczyny zmian i działań, są szczegółowo przedstawione w aktualizowanym planie gospodarowania wodami;
  • przyczyny zmian i działań są uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, a pozytywne efekty związane z ochroną zdrowia, utrzymaniem bezpieczeństwa oraz zrównoważonym rozwojem przeważają nad utraconymi korzyściami dla społeczeństwa i środowiska związanymi z osiągnięciem celów środowiskowych;
  • zakładane korzyści nie mogą zostać osiągnięte przy zastosowaniu innych działań, znacząco korzystniejszych środowiskowo, ze względu na negatywne uwarunkowania wykonalności technicznej lub nieproporcjonalnie wysokie koszty.

W praktyce przyznawanie odstępstw będzie następowało w dwóch postępowaniach.
Po pierwsze, prawo wodne wprowadza instytucję oceny wodnoprawnej. Jest to decyzja wydawana na wniosek podmiotu podejmującego inwestycję lub działania mogące wpłynąć na osiągnięcie celów środowiskowych. Szczegółowa lista takich przedsięwzięć zostanie określona w rozporządzeniu wykonawczym. Będą one obejmowały m.in. wykonanie urządzeń wodnych i korzystanie z usług wodnych.
Dla danego działania może być jednak wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, o której mowa w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.). W takim wypadku obie procedury zostają zintegrowane. Organ właściwy do wydania oceny wodnoprawnej wyraża swoją opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Może ponadto wskazać na zasadność określenia w decyzji pewnych warunków lub obowiązków. Jeżeli ocena jest przeprowadzana, bierze także udział w dalszych uzgodnieniach. Na analogicznych zasadach uczestniczy również w ponownej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Jeżeli któreś z postępowań wykaże zagrożenie dla osiągnięcia celów środowiskowych, będzie to – co do zasady – skutkowało wydaniem decyzji negatywnej. Przepisy proceduralne – odpowiednio art. 432-434 Prawa wodnego oraz art. 77 ust. 5a, art. 81 ust. 3 i art. 90 ust. 1b ustawy ocenowej – wymagają jednak weryfikacji jedynie trzech spośród wymienionych przesłanek derogacji. Przesłanka druga – dotycząca uwzględnienia inwestycji w planie gospodarowania wodami – została pominięta. W świetle wcześniejszych problemów, oczywiste staje się pytanie o zgodność takiego rozwiązania z przepisami unijnymi.
W międzyczasie wykładnia art. 4 ust. 7 dyrektywy zdążyła jednak ulec pewnej liberalizacji. Autorzy przewodnika Guidance Document No. 36. Exemptions to the Environmental Objectives according to Article 4(7) wskazują (s. 63 i n.), że odniesienie do planów służy zapewnieniu społecznej kontroli nad przyznawanymi odstępstwami. Dopuszczalna jest zatem zgoda na nowe przedsięwzięcie nieuwzględnione w planie, jeżeli społeczeństwo uzyska możliwość wypowiedzi co do planowanego odstępstwa. W zależności od procedury, zapewnienie takiej możliwości jest konieczne (decyzja środowiskowa) lub rekomendowane (pozostałe).
Oznacza to otwarcie możliwości podejmowania przedsięwzięć potencjalnie wpływających na stan wód, które nie zostały uwzględnione w aktualnie obowiązujących planach. W przypadku korzystania przez inwestora ze środków unijnych najbezpieczniejszą ścieżką proceduralną wydaje się przy tym przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania na środowisko.

Prawo wodne wprowadza instytucję oceny wodnoprawnej. Jest to decyzja wydawana na wniosek podmiotu podejmującego inwestycję lub działania, mogące wpłynąć na osiągnięcie celów środowiskowych. Szczegółowa lista takich przedsięwzięć zostanie określona w rozporządzeniu wykonawczym. Będą one obejmowały m.in. wykonanie urządzeń wodnych i korzystanie z usług wodnych.

Maciej Białek
associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

SPIS TREŚCI

Problemy z interpretacją przepisów podatkowych dotyczących oświetlenia drogowego

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 1/2018

Art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (ostatnia zmiana Dz.U. z 2017 r., poz.2141) stanowi, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle, z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Czyli, aby zwolnienie mogło nastąpić muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: położenie budowli w pasie drogi publicznej oraz gdy te budowle nie służą prowadzeniu działalności gospodarczej.

Interpretacja ww. przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych od wielu lat nastręcza wiele kłopotów gminom, szczególnie w odniesieniu do słupów energetycznych, na których zlokalizowane są urządzenia oświetlenia drogowego (ulicznego). Otóż przedsiębiorstwa energetyczne, działające często w warunkach monopolu, kwestionowały obowiązek podatkowy, tłumacząc, że wykonując usługę oświetleniową oraz dostarczając prąd do punktów świetlnych, realizują jedynie zadania własne gmin. A gminy, jako podmioty nie prowadzące działalności gospodarczej są ustawowo zwolnione z tej daniny.
Nareszcie pojawiły się cztery wyroki oddalające skargi kasacyjne podmiotów energetycznych, w których Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził fakt, iż przesłanka zlokalizowania przydrożnej latarni należącej do spółki energetycznej w pasie drogi nie jest wystarczająca do zwolnienia takiej budowli z obowiązku zapłacenia podatku od nieruchomości.
Wskazuję na ten problem i odsyłam do korzystnych dla gmin orzeczeń z prostego powodu. Od wielu lat ZGWRP zabiega o rewizję art. 16 Prawa energetycznego (ustawa z 10 kwietnia 1997 r., poz. 220 ze zm.) odnoszącego się do zadań własnych gmin w zakresie oświetlenia drogowego. Naszym zdaniem to właściwy zarządca drogi winien ponosić koszty jej oświetlenia. Obecny stan prawny przysparza samorządom, które w większości nie są właścicielami infrastruktury służącej oświetleniu drogowemu, wiele kłopotów z prawidłową realizacją tych zadań. W ostatnim czasie w Sejmie, specjalna podkomisja pracowała nad regulacjami, które mogłyby zmienić ten niekorzystny dla gmin stan prawny. Niestety, nie były to prace zmierzające do realizacji naszego generalnego (jw.) stanowiska, a jedynie do stworzenia podstaw do unikania postępowania gmin kolidującego z Prawem zamówień publicznych i ustawą o finansach publicznych. W toku prac ujawniły się wszystkie monopolistyczne zabiegi koncernów energetycznych, wykorzystujących, w odniesieniu do oświetlenia drogowego, luki prawne i swoją dominującą pozycję wobec samorządów. Jednostki energetyczne chciałyby mieć dochody z dzierżawy słupów, na których zlokalizowane są lampy oświetleniowe, pobierać stałą „opłatę oświetleniową”, wykonywać odpłatnie modernizację punktów świetlnych, ich wymianę i lokalizację nowych, no oczywiście mieć dochody ze sprzedaży energii elektrycznej użytej do oświetlania dróg. Ale także, co oczywiste, nie mieć obowiązku płacenia podatków od nieruchomości (od słupów i urządzeń służących oświetleniu), gdyż realizują, a jakże zadania własne gmin. Przecież w tym wszystkim nie ma filantropii lecz wyłącznie działalność gospodarcza zorientowana na zysk. O czym przedsiębiorcy sektora energetycznego zdają się zapominać. Tylko dlaczego naszym kosztem?
Odnośnie dzierżawy słupów, na których ulokowane są punkty świetlne, także narosło wiele konfliktów oraz zróżnicowanych interpretacji. Otóż jednostki energetyczne zaczęły od pewnego czasu żądać od samorządów opłat dzierżawnych za wszystkie słupy służące do oświetlania. Można domniemywać, iż jest to reakcja na m.in. naliczane przez gminy zobowiązania podatkowe za słupy ulokowane w pasie drogi, o czym mowa wyżej. Kolejny konflikt pomiędzy samorządami a firmami energetycznymi był powodem interpelacji nr K8INT z 3 lipca 20117 r. złożonej przez posłów Tomasza Rzymkowskiego i Bartosza Józwiaka w sprawie narzuconych gminom cen dzierżawy słupów energetycznych. W swojej interpelacji posłowie m.in. zadali następujące pytanie: „Klienci płacą nie tylko za energię, ale i za jej przesyłanie. Czy koszty przesyłu nie obejmują kosztów utrzymania słupów, po których energia jest przesyłana? Jeżeli tak, to czy nie stawia to gmin w sytuacji dwukrotnego płacenia za to samo?”
Odpowiedzi na powyższą interpretację udzielił z upoważnienia ministra energii podsekretarz stanu Andrzej Piotrowski. Czytamy w niej: „Odnosząc się do kwestii opłaty dystrybucyjnej, która między innymi służy pokryciu kosztów utrzymania sieci, istotnym jest rozróżnienie, czy konkretne słupy są elementami infrastruktury służącej do dystrybucji energii elektrycznej, a ponadto służą oświetleniu, czy też są wyłącznie elementami instalacji oświetleniowej i mocowania punktów świetlnych. Jeżeli słup – na którym zainstalowana jest oprawa świetlna, jest elementem infrastruktury dystrybucyjnej energii (stanowi konstrukcję wsporczą dla przewodów elektroenergetycznych do dystrybucji energii), to wówczas koszty jego budowy, utrzymania i modernizacji pokrywają odbiorcy energii elektrycznej poprzez opłaty za dystrybucję tej energii. Jeżeli natomiast słup stanowi wyłącznie element infrastruktury oświetleniowej, to koszty jego utrzymania powinna pokrywać gmina. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 pkt 22 ww. ustawy Prawo energetyczne, przez finansowanie oświetlenia rozumie się finansowanie kosztów energii elektrycznej pobieranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania”.
Wszyscy zdajemy sobie sprawę, że problemy z oświetleniem drogowym wymagają pilnej regulacji. Nie sposób jest nie zgodzić się ze stanowiskiem resortu zawartym w tejże odpowiedzi, iż sprawa oświetlenia wymaga kompleksowego rozwiązania problemu zarówno w zakresie własności majątku oświetleniowego, jak i zasad udostępniania infrastruktury dystrybucyjnej z uwzględnieniem współodpowiedzialności za bezpieczeństwo jej użytkowania. A także z tym, iż niezbędne są zmiany legislacyjne wynikające z dogłębnej analizy problemu i stworzenia na jej podstawie rozwiązań niedyskryminujących żadnej ze stron.

Leszek Świętalski
Sekretarz Generalny Związku Gmin Wiejskich RP

SPIS TREŚCI

Główne zmiany w przepisach Kodeksu wyborczego

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 1/2018

W tegorocznych wyborach samorządowych, radnych jednostek samorządu terytorialnego wybierzemy po raz pierwszy na pięcioletnią kadencję. Również kadencja wybranego jesienią 2018 r. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w 2018 r. będzie trwała pięć lat. Będzie to jednocześnie pierwsza z dwóch kadencji, które ta sama osoba będzie mogła spędzić na wójtostwie, w tej samej gminie.

Takie m.in. zmiany wprowadza, uchwalona na pierwszym po Nowym Roku posiedzeniu Sejmu nowelizacja Kodeksu wyborczego. Zawiera się ona w przepisach ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Inne, wprowadzane jej przepisami zmiany dotyczą ograniczenia przeprowadzania wyborów samorządowych w okręgach jednomandatowych. Ustawodawca zdecydował także ograniczyć prawo wyborców do możliwości korespondencyjnego oddawania głosu. Wprowadził także szereg zmian dotyczących funkcjonowania organów wyborczych.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 41 Kodeksu wyborczego „Dopisanie na karcie do głosowania dodatkowych numerów list i nazw lub nazwisk albo poczynienie innych znaków lub dopisków na karcie do głosowania, w tym w kratce lub poza nią, nie wpływa na ważność oddanego na niej głosu”.

POWRÓT DO PRZESZŁOŚCI

Jednomandatowe okręgi wyborcze, w wyborach do wszystkich gminnych rad (z wyjątkiem rad miast na prawach powiatu) zastosowano po raz pierwszy w wyborach samorządowych w 2014 r. I wychodzi na to, że eksperyment ten właśnie przeszedł do historii. Ustawodawca postanowił bowiem powrócić do rozwiązań obowiązujących w wyborach wcześniejszych. Cóż to oznacza? Ano tyle, że w jednomandatowych okręgach wyborczych wybrani zostaną radny jedynie najmniejszych gmin, czyli tych liczących do 20 tys. mieszkańców. W pozostałych mieszkańcy dokonają wyboru radnych w okręgach wielomandatowych. Ustawodawca postanowił zatem powrócić do rozwiązań znanych z wyborów samorządowych przeprowadzanych w 2010 r. i wcześniejszych. Zrezygnował jednak z pojawiających się wówczas pomysłów takich jak „blokowanie list”. Pozostały natomiast znane z wyborów np. do Sejmu, czy Parlamentu Europejskiego, a także chociażby ostatnich wyborów samorządowych organizowanych w miastach na prawach powiatu progi wyborcze. Zgodnie bowiem ze znowelizowanymi przepisami w najbliższych wyborach samorządowych w podziale mandatów, w gminach powyżej 20000 mieszkańców uczestniczyć będą jedynie te listy kandydatów tych komitetów wyborczych, na których listy w skali gminy oddano co najmniej 5 proc. ważnie oddanych głosów.

DEFINICJA KRZYŻYKA

Nowelizacja Kodeksu wyborczego postanowiła jednoznacznie zdefiniować jak powinien wyglądać znak „X” (krzyżyk) postawiony w znajdującej się obok nazwiska kandydata kratce i oznaczający ważnie oddany głos. Zgodnie z tą definicją „X” są to co najmniej dwie linie przecinające się w obrębie kratki.
To wbrew pozorom ważna i warta zapamiętania definicja zwłaszcza w świetle innego, znowelizowanego przez Sejm przepisu Kodeksu wyborczego. Chodzi oczywiście o art. 41. Zgodnie bowiem z jego nowym brzmieniem „Dopisanie na karcie do głosowania dodatkowych numerów list i nazw lub nazwisk albo poczynienie innych znaków lub dopisków na karcie do głosowania, w tym w kratce lub poza nią, nie wpływa na ważność oddanego na niej głosu”.
Z przepisów tych wynika bowiem, że głos pozostanie ważny, nawet jeżeli wszystkie kratki (np. jedną) zaczernimy (zamażemy je) a w tej jednej postawimy prawidłowy znak „X”.
Taka sytuacja nie była możliwa w żadnych poprzednich wyborach. A to dlatego, że dotychczasowe brzmienie art. 41 Kodeksu wyborczego pozwalało na czynienie dopisków na karcie do głosowania wszędzie, poza kratką. Oznaczało to, że wszelkie dopiski czy znaki stawiane w kratkach na znak „X” powodowały nieważność głosu.
Zaproponowane przez posłów rozwiązanie budzi kontrowersje. Jego zwolennicy wskazują, że pozwala poprawić „omyłkowo” oddany głos. Inni wskazują, że obecna treść art. 41 to nic innego jak zachęta do fałszowania wyborów.

STARE – NOWE GŁOSOWANIE KORESPONDENCYJNE

Uchwalona w styczniu 2018 r. nowelizacja Kodeksu wyborczego zmienia także przepisy dotyczące głosowania korespondencyjnego. Czyni to w ten sposób, że likwiduje możliwość oddawania głosów „na odległość” (listownie) przez wszystkich wyborców. Taką możliwość wszystkim wyborcom dawała uchwalona 11 lipca 2014 r. nowelizacja Kodeksu wyborczego. Przewidywała ona, że korespondencyjnie głosować może każdy wyborca. Ustawodawca wyjątek zrobił jedynie dla wyborów samorządowych. W tych konkretnych wyborach korespondencyjnie mógł głosować jedynie wyborca niepełnosprawny. Przepisy te w wyborach samorządowych nigdy nie znalazły jednak zastosowania.
Okazuje się zatem, że wprowadzona przez posłów PiS zmiana Kodeksu wyborczego odbierająca możliwość głosowania „za pośrednictwem poczty” wszystkim wyborcom i pozostawiająca taką możliwość wyłącznie wyborcom niepełnosprawnym, w przypadku wyborów do rad sejmików oraz wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), tak naprawdę niczego nie zmienia.
Co więcej „znowelizowane” na początku 2018 r. przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące głosowania korespondencyjnego są w zasadzie powtórzeniem rozwiązań obowiązujących przed 24 sierpnia 2014 r. Z tą jednak różnicą, że ustawodawca zastosował wobec wyborców niepełnosprawnych bardziej „restrykcyjne” terminy na skorzystanie z przywileju głosowania listem.
Chęć głosowania korespondencyjnego, niepełnosprawny wyborca musi zgłosić właściwemu wójtowi najpóźniej w terminie 21 dni przed dniem wyborów (było to 14 dni). Natomiast w razie złożenia wniosku zawierającego braki formalne, będzie miał na jego uzupełnienie tylko jeden dzień (były to 3 dni).

WÓJT NA DZIESIĘĆ LAT

Nowelizacja Kodeksu wyborczego zrealizowała oczywiście sztandarowy postulat PiS, a mianowicie ograniczenie liczby kadencji, które ta sama osoba i w tej samej gminie może piastować. Posłowie zadecydowali, że maksymalnie mogą to być dwie kadencje z rzędu.
Jednocześnie PiS poszedł na pewne ustępstwa. Po pierwsze zrezygnował z najbardziej drastycznej formy wprowadzania „kadencyjności wójtów”, która zakładała wyeliminowanie wszystkich tych, którzy w swoich gminach urzędują już dwie kadencje lub dłużej z możliwości ubiegania się o reelekcję. Ostatecznie postanowiono, że „kadencyjność wójtów” obowiązywać będzie od wyborów 2018 r. na przyszłość. Dla wszystkich wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) rozpoczęta po wyborach samorządowych 2018 r. kadencja będzie pierwszą z dwóch, jakie w tej samej gminie będą mogli spędzić na tym stanowisku.
Druga zmiana to także ustępstwo ze strony PiS. A mianowicie posłowie zdecydowali, że jedna kadencja dwukadencyjnego wójta będzie wynosić 5 lat. A ponieważ ustawodawca nie zdecydował się jednocześnie na zerwanie z zasadą „powiązania” kadencji wójta z kadencją rady, to w konsekwencji od wyborów w 2018 r. samorządowe elekcje będą odbywały się co 5 lat. Dotyczy to wyborów na wszystkich szczeblach. Można zatem powiedzieć, że „kadencyjni wójtowie” załatwili pięcioletnie kadencje radnym nie tylko gmin, ale i powiatów i województw samorządowych.

POZOSTAŁE ZMIANY

Nowelizacja wprowadza ponadto szereg innych zmian do przepisów Kodeksu wyborczego. M.in. wydłuża do 5 lat okres przechowywania dokumentów pochodzących z wyborów.
Przewiduje, że do obsługi wyborów powoływane będą aż dwie komisje wyborcze: pierwsza zajmować się będzie przeprowadzaniem wyborów, druga natomiast będzie odpowiadać za ustalanie ich wyników.
Uchwalona nowela Kodeksu wyborczego przewiduje także wygaszenie kadencji Państwowej Komisji Wyborczej po wyborach parlamentarnych 2019 r. oraz zmianę sposobu wyboru PKW. Według nowych zasad siedmiu na dziewięciu członków Państwowej Komisji Wyborczej ma być powoływanych przez sejm, a nie – jak do tej pory – delegowanych przez Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy.
Ustawodawca zmienił wreszcie sposób wyznaczania terminu, w którym wybory samorządowe mają się odbyć. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 371 § 1 Kodeksu wyborczego „Wybory do rad zarządza się nie wcześniej niż na 4 miesiące i nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza się na dzień wolny od pracy przypadający nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 7 dni przed upływem kadencji rad”.
Oznacza to, że znowu mamy do czynienia z możliwością „ruchomego” wyznaczania daty wyborów przez prezesa rady ministrów, jak to miało miejsce przed 1 sierpnia 2011 r., czyli przed wejściem w życie uchwalonej 5 stycznia 2011 r. ustawy – Kodeks wyborczy.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Mechanizmy zwiększające kontrolę mieszkańców nad działalnością samorządów

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 1/2018

NOWELIZACJA PRAWA WYBORCZEGO

Budżet obywatelski, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, coroczne debaty nad stanem danego samorządu zakończone głosowaniem nad votum zaufania dla wójta, starosty czy marszałka – to tylko nieliczne mechanizmy, które zdaniem ustawodawcy mają wzmocnić kontrolę mieszkańców nad działalnością ich gmin, powiatów i województw. Czas pokaże, czy ustawowy przymus przyczyni się do zbudowania w Polsce społeczeństwa obywatelskiego.

Uchwalona 11 stycznia 2018 r. ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (dalej: ustawa obywatelska), wprowadza szereg zmian w samorządowych ustawach ustrojowych: ustawie o samorządzie gminnym; ustawie o samorządzie powiatowym oraz ustawie o samorządzie województwa. Jak czytamy w uzasadnieniu do jej projektu zmiany te mają przyczynić się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują. Poniższy artykuł omawia najważniejsze z nich.

BUDŻET OBYWATELSKI

Obecnie obowiązujące przepisy nie regulują instytucji budżetu obywatelskiego. Ustawa obywatelska to zmienia. Budżet obywatelski został bowiem na mocy jej przepisów wprowadzony do wszystkich trzech samorządowych ustaw ustrojowych, jako „szczególna forma konsultacji społecznych”. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że jego utworzenie zależne jest od woli rady gminy (powiatu) czy sejmiku województwa.
Jedynie w miastach na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe. Ustawodawca, przesądził nawet o jego wysokości stanowiąc, że w miastach na prawach powiatu budżet obywatelski „wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu”.
W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydowaliby corocznie o części wydatków budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Zadania wybrane w ramach tego budżetu uwzględniane byłyby w uchwale budżetowej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie będzie mógł usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.
Jednocześnie ustawodawca postanowił, że to rady gmin (powiatów) sejmiki województw – w drodze uchwały – określić mają wymagania jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Uchwała taka musi określać w szczególności: wymogi formalne jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

INICJATYWA UCHWAŁODAWCZA MIESZKAŃCÓW

Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców to kolejna – obok budżetu obywatelskiego – instytucja znana polskim samorządom, chociaż nie uregulowana w przepisach rangi ustawowej. Autorzy ustawy obywatelskiej postanowili to zmienić wprowadzając przepisy o tzw. obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do wszystkich trzech samorządowych ustaw ustrojowych.
Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza ma przysługiwać grupie mieszkańców gminy, powiatu, województwa. I tak w gminach do 5 tys. mieszkańców projekt uchwały będzie mogło wnieść co najmniej 100 osób; w gminach do 20 tys. mieszkańców – co najmniej 200 osób, natomiast w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców inicjatywa obywatelska ma przysługiwać grupie co najmniej 300 osób.
W powiecie do 100 tys. mieszkańców z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej skorzystać będzie mogła grupa co najmniej 300 osób, a w powiatach większych (powyżej 100 tys. mieszkańców) grupa licząca co najmniej 500 osób.
W województwie do 200 tys. mieszkańców projekt pod obrady sejmiku będzie mogło wnieść co najmniej 500 osób, a w tych liczących więcej niż 200 tys. mieszkańców grupa mieszkańców licząca co najmniej 1000 osób.
Projekty uchwał zgłoszone w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej będą musiały stać się przedmiotem obrad najbliższej sesji organu stanowiącego odbywającej się nie później niż po upływie 3 miesięcy od daty złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej będzie miał prawo wskazać osoby, które będą uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac nad projektem uchwały. Rodzaje spraw, których może dotyczyć projekt uchwały, zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, w szczególności liczbę wymaganych podpisów, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi jakim muszą odpowiadać składane projekty będzie określał w drodze uchwały organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego.

OBOWIĄZEK REJESTROWANIA I UPUBLICZNIANIA WYKAZÓW GŁOSOWAŃ

Głosowania na sesjach rad oraz sejmików mają co do zasady odbywać się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Ustawa obywatelska wskazuje ponadto, że w przypadku gdy przeprowadzenie głosowania, w ten sposób jest niemożliwe z przyczyn technicznych, wówczas radni głosować będą imiennie.
Wykazy głosowań radnych podlegają niezwłocznemu upublicznieniu na stronach internetowych właściwych samorządów oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

OBOWIĄZEK TRANSMISJI, NAGRYWANIA I UPUBLICZNIANIA NAGRAŃ SESJI RAD I SEJMIKÓW

Obrady odpowiednio rady gminy, powiatu, sejmiku województwa mają być transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad mają być też udostępniane na stronach internetowych jednostek samorządów terytorialnych oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Ustawa obywatelska dopuszcza, aby do transmisji i utrwalania obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego były wykorzystywane urządzenia służące do transmisji lub rejestracji czynności obwodowych komisji wyborczych.

KOMISJA SKARG I WNIOSKÓW

W każdej jednostce samorządu terytorialnego utworzona zostanie komisja skarg, wniosków i petycji. Jej zadaniem będzie rozpatrywanie: skarg na działania organów wykonawczych i odpowiednich samorządowych jednostek organizacyjnych, a także wniosków i petycji obywateli.
W skład komisji będą wchodzili radni, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczących i wiceprzewodniczących organów stanowiących oraz będących członkami zarządu odpowiednio powiatu i województwa.

COROCZNA DEBATA O STANIE SAMORZĄDU

Ustawa obywatelska nakłada na organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego obowiązek przedstawienia organowi stanowiącemu do 31 maja każdego roku raportu o stanie samorządu. Raport obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w szczególności realizację polityki, programów i strategii, uchwał i budżetu obywatelskiego. Raport rozpatrywany będzie podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Raport rozpatrywany miałby być w pierwszej kolejności.
Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadzana będzie debata. Projekt daje mieszkańcom wspólnoty lokalnej uprawnienie do udziału w debacie nad raportem określając jednocześnie zasady uczestniczenia w niej mieszkańców, m.in. wskazując tryb zgłoszenia do debaty, liczbę mieszkańców mogących zabrać głos w debacie.
Po zakończeniu debaty nad raportem organ stanowiący podejmuje decyzje w sprawie wotum zaufania. Decyzja w sprawie wotum zaufania podejmowana miałaby być bezwzględną większością głosów ustawowego składu organu stanowiącego.
W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy będzie mogła podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. W przypadku raportu o stanie powiatu i województwa, nieudzielenie przez radę powiatu albo sejmik województwa wotum zaufania zarządowi powiatu lub województwa będzie równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu.

UPRAWNIENIA KONTROLNE I INTERPELACJE

Zmiany wprowadzone ustawą obywatelską przyznają radnym uprawnienia kontrolne podobne do tych, z których korzystają obecnie posłowie, czy senatorowie. Oznacza to, że każdy radny – wykonując swój mandat – zyska prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji samorządu do którego został wybrany, a także spółek z jego udziałem, spółek handlowych z udziałem odpowiednich samorządowych osób prawnych, osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych samorządowych jednostek organizacyjnych.
Z uprawnień tych radni będą mogli korzystać w takich granicach, w jakich nie nie naruszy to dóbr osobistych innych osób.
Ponadto w sprawach dotyczących danego samorządu radni będą mogli kierować interpelacje i zapytania odpowiednio do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, czy marszałka województwa. Interpelacje i zapytania składane będą na piśmie do przewodniczącego danego organu stanowiącego, który przekazuje je niezwłocznie odpowiedniej osobie. Natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, oraz marszałek województwa, będzie zobowiązany udzielić pisemnej odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania.
Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi będzie podawana do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację na stronach internetowych właściwego samorządu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Czy nowelizacja prawa samorządowego wzmocni rady gmin i powiatów?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 1/2018

W projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych ostre kontrowersje wywołały proponowane zmiany w Kodeksie wyborczym. W ich cieniu pozostały zmiany wprowadzane w ustawach ustrojowych (o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa). Tymczasem mają one szansę w realny sposób wpłynąć na funkcjonowanie samorządów i wydają się warte skomentowania.

Najciekawsze wydaje mi się to, że ustawa uchwalona 11 stycznia 2018 r. chce w nowy sposób określić balans pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi samorządów. Na zbyt słabą pozycję rad zwracali uwagę liczni eksperci, w tym dwa stosunkowo niedawne opracowania o ambicjach wszechstronnego ujęcia problemów samorządowych: „Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce” pod redakcją Jerzego Hausnera (2013 r.) oraz „Samorząd 3.0” przygotowany przez Forum Od Nowa (2014 r.).
Ustawa zawiera analogiczne rozwiązania dla wszystkich trzech stopni samorządu terytorialnego. Zarówno wzmacnia pozycję rad jako całości, jak też zwiększa uprawnienia pojedynczych radnych. Na szczęście w trakcie prac sejmowych usunięto obecny w projekcie przepis idący dokładnie w odwrotną stronę, znoszący – z niewiadomych przyczyn jedynie na poziomie gminnym – podwójność mandatu skarbnika, powoływanego i odwoływanego przez radę, ale na wniosek wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.
Ustawa wprowadza stosunek zależności służbowej pomiędzy pracownikami urzędu samorządowego obsługującymi radę i przewodniczącym rady. Projekt szedł jeszcze dalej, tworząc osobną jednostkę organizacyjną do obsługi rady, przy czym zapis był niejasny – czy chodzi jedynie o jednostkę urzędu samorządowego, czy też o jednostkę organizacyjną samorządu, odrębną od urzędu. Ostateczny zapis też nie wydaje się jednoznaczny, a sformułowanie o „wykonywaniu uprawnień zwierzchnika służbowego” może być interpretowane zwężająco.
Ustawa daje radzie prawo rozpatrywania skarg na działania zarządu i jednostek organizacyjnych gminy i w tym celu nakazuje utworzenie w radzie komisji skarg, wniosków i petycji. Przesądza również, że do komisji mają wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów radnych. W tym kontekście ważny staje się nowy przepis stwierdzający, że już trzech radnych może utworzyć klub. Rada nie otrzymuje jednak żadnego konkretnego narzędzia kontrolnego w stosunku do działań zarządu i jednostek organizacyjnych. Właściwie może jedynie stwierdzić zasadność skargi mieszkańca lub grupy mieszkańców.
Dopiero praktyka pokaże siłę oddziaływania tego typu niewładczego środka kontrolnego i czy w podobnych sytuacjach rady będą próbowały podejmować jakieś bardziej zdecydowane działania.
Ustawa wprowadza instytucję corocznego raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego, składanego przez zarząd przed radą. Pełnić może on silną rolę kontrolną nie w stosunku do pojedynczych działań, ale całej pracy zarządu jednostki samorządowej. Dzieje się tak, gdyż po debacie nad raportem głosowane jest nie jego przyjęcie lub odrzucenie, a kwestia udzielenia zarządowi wotum zaufania.
Na poziomie powiatowym i wojewódzkim nieudzielenie wotum zaufania jest jednoznaczne z wnioskiem o odwołanie zarządu. Trzeba zwrócić uwagę na to, że procedura ta ma zupełnie inne znaczenie na poziomie gminnym, gdzie dopiero dwukrotne nieudzielenie wotum zaufania, po dwóch kolejnych raportach o stanie gminy, może prowadzić do podjęcia przez radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. W efekcie może dochodzić do stanu zinstytucjonalizowanego konfliktu pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a radą. Dopuszcza się bowiem sytuację, w której wójt i rada muszą koegzystować po formalnym stwierdzeniu przez radę, że w zasadniczy sposób nie akceptuje ona działań wójta, burmistrza czy prezydenta.
Ustawa jednoznacznie rozstrzyga, że uprawnienia kontrolne w stosunku do organu wykonawczego jednostki samorządowej oraz jej jednostek organizacyjnych ma nie tylko rada, ale także pojedynczy radni. Wprowadzone zostają przepisy zapewniające radnemu dostęp do informacji o działaniach jednostek organizacyjnych oraz prawo do składania interpelacji i zapytań, na które zarząd ma obowiązek odpowiedzieć.
Ustawa wprowadza też obowiązek rozpatrzenia projektu uchwały zgłoszonego przez klub radnych na co najmniej siedem dni przez sesją (obowiązek dotyczy tylko jednego projektu na danej sesji na każdy z klubów). Jest to rozwiązanie ciekawe. Raczej nie zmienia ono prawdopodobieństwa powodzenia inicjatyw uchwałodawczych klubów opozycyjnych, ale pozwala im na jasne, uzasadnione i udokumentowane przedstawienie alternatyw w stosunku do kierunku działania przyjętego przez większość.
Wszystkie te nowelizacje zmierzają do wzmocnienia pozycji rad i radnych. Na pytanie, czy rzeczywiście odegrają zamierzoną rolę, nie jest łatwo odpowiedzieć. Jedną rzeczą jest kwestia samego zapisu prawnego. Być może praktyka pokaże, że w niektórych punktach będzie wymagał on poprawy i większej precyzji, aby skutecznie zadziałać.
Drugim niebezpieczeństwem jest możliwość polityzacji i rytualizacji nowych rozwiązań. W najbardziej oczywisty sposób dotyczy to debaty nad raportem o stanie jednostki samorządowej. Wizja idealna to coroczna, merytoryczna debata nad stanem danej jednostki samorządowej i potrzebnymi kierunkami działania, z aktywnym udziałem mieszkańców (co przewiduje nowelizacja). Rzeczywistość może się jednak ograniczyć do powstania nowego pola rozgrywania konfliktów politycznych, niezależnie od realnych problemów danej społeczności.
Cała sprawa jest zaś ważna dla nas wszystkich, jako członków wspólnot samorządowych. Tym, co negatywnie wyróżnia polski samorząd terytorialny, jest niska skuteczność działania rad samorządowych. U jej źródła leży specyficzne dla Polski instytucjonalne przeciwstawienie zarządu i rady jako odrębnych organów jednostki samorządowej, wprowadzone już w ustawie samorządowej z 1990 r., a następnie utrwalone w 1997 r. w Konstytucji.
Ukształtowanie wewnętrznego ustroju jednostek samorządowych na wzór państwa z zarządem jako „rządem” i radą jako „sejmem”, oznaczało m.in. odsunięcie radnych od bieżącego działania samorządu. Pozostaje ona domeną wyłącznie zarządu (na poziomie gminnym od 2002 r. wójta, burmistrza prezydenta i jego zastępców). W praktyce, zwłaszcza w większych jednostkach, oznacza to przekazanie podejmowania decyzji w wielu kwestiach upoważnionym urzędnikom, a więc także profesjonalizację zarządzania – ze wszystkimi jej zaletami i wadami.
Nowelizacja nie zmienia ustroju polskich jednostek samorządowych i nie daje radzie i radnym żadnych uprawnień zarządczych. Jej istotą jest natomiast zwiększenie uprawnień kontrolnych rady i radnych i poszerzenie ich prawa do informacji o bieżących działaniach prowadzonych w imieniu jednostki samorządowej. Nie umiem natomiast w tej chwili ocenić, czy praktyczna realizacja tych celów nie napotka na skuteczne bariery.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Sąd Najwyższy rozwiewa wątpliwości interpretacyjne dot. ustawy o gospodarce komunalnej

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 1/2018

Uchwała NSA z 15 grudnia 2017 r. (sygn. III CZP 81/17)

Sąd Najwyższy w składzie 3 sędziów wypowiedział się w ważnej dla samorządu sprawie, dotyczącej interpretacji art. 23 ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w sytuacji, w której w miejsce zlikwidowanego zakładu budżetowego powstała spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, przy czym zakład ten realizował zadania gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi jej własność, w tym lokalami mieszkalnymi, które były przedmiotem najmu. Wątpliwości budziło, czy spółka ta wstępuje w stosunki najmu lokali mieszkalnych w miejsce gminy w charakterze wynajmującego, również w odniesieniu do lokali znajdujących się na tych nieruchomościach gminy, które nie wchodziły w skład mienia zlikwidowanego zakładu budżetowego i nie zostały wniesione jako wkład do spółki. Wyjaśnić też należy, że gmina, w wyniku zawarcia ze spółką umowy dzierżawy, oddała spółce w dzierżawę nieruchomości stanowiące własność gminy. Zatem wątpliwym też było, czy spółka ta wstępuje – w miejsce gminy – w charakterze wynajmującego w stosunki najmu lokali mieszkalnych, znajdujących się na tych nieruchomościach, które zostały oddane jej w dzierżawę.

DWIE LINIE POGLĄDÓW

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie w zakresie wykładni art. 23 ust. 3 ustawy  o gospodarce komunalnej ukształtowały się dwie odmienne linie poglądów.
Zgodnie z pierwszą z nich, w świetle powołanego przepisu prawa, z uwagi na przekształcenie dotychczas działającego zakładu budżetowego w sp. z o.o. i powierzenie jej wykonywania zadania własnego miasta, polegającego na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie mieszkalnictwa, spółka taka uzyskuje uprawnienia wykonywania zawartej przed jej powstaniem umowy najmu lokalu mieszkalnego będącego własnością miasta. Spółka tego typu wstępuje bowiem we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu budżetowego.
W myśl drugiej linii poglądów, prawa majątkowe związane z działalnością przekształcanego zakładu budżetowego nie przechodzą na rzecz spółki na podstawie ustawy, lecz są przekazywane spółce dopiero w wyniku osobnej czynności prawnej, gdy są wnoszone jako wkład jst na pokrycie kapitału zakładowego spółki, ewentualnie jako wkład zasilający inne kapitały bądź fundusze spółki. Natomiast przejęcie następuje jedynie w zakresie dotyczącym należności i zobowiązań spółki na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, i to czynność, a nie przepis prawa, decyduje o tym, jakie składniki mienia likwidowanego zakładu budżetowego stają się składnikami mienia spółki. Wynajmowane nieruchomości nie stają się składnikiem mienia spółki. Zatem nie dochodzi do zbycia rzeczy najętej w rozumieniu art. 678 par. 1 k.c. i do zmiany po stronie wynajmującego.

Zdaniem Sądu Najwyższego, wyrażonym w uchwale z 15 grudnia 2017 r., spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, powstała w związku z likwidacją zakładu budżetowego, realizującego zadania gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi jej własność, nie wstępuje w miejsce gminy w charakterze wynajmującego w stosunki najmu lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości, która nie została wniesiona jako wkład do spółki. Taka spółka nie wstępuje też w stosunki najmu lokali mieszkalnych w charakterze wynajmującego na podstawie zawartej z gminą umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy.

Znaczenie dla gmin omawianej uchwały sprowadza się do tego, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która powstała w miejsce zlikwidowanego zakładu budżetowego, który realizował zadania gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi jej własność, w tym lokalami mieszkalnymi, które były przedmiotem najmu, nie ma uprawnień (tzw. czynnej legitymacji procesowej) do występowania do sądu – w tym o eksmisję – przeciwko najemcom lokali mieszkalnym stanowiących własność gminy, nawet gdy te osoby długotrwale zalegają z zapłatą czynszu. Uprawnienie to, zdaniem Sądu, nie przysługuje takiej spółce również nawet wtedy, gdy spółka ta zawarła z gminą umowy dzierżawy nieruchomości stanowiące własność gminy. Spółka ta nie wstępuje bowiem ani w miejsce gminy w charakterze wynajmującego w stosunki najmu lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości, która nie została wniesiona jako wkład do spółki, jak również spółka taka nie wstępuje  w stosunki najmu lokali mieszkalnych w charakterze wynajmującego na podstawie zawartej z gminą umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy.

oprac. Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa

SPIS TREŚCI

Nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 1/2018

Wyrok Wsa w Lublinie z 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 429/17

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Należy do nich również zgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Brak tej zgodności oznacza, że w sposób istotny naruszono zasady sporządzania planu.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Studium jest przy tym aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze. zm., dalej: u.p.z.p.), to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wprost wynika z art. 9 ust. 4 (tak NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).
Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, nie mogą natomiast regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA: z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10; z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od treści konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność. Wynika to wprost z orzeczeń NSA (wyrok z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3154/13 oraz wyrok z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13; z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12; z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy mieć przy tym na uwadze, że z natury rzeczy plan cechuje większa szczegółowość niż studium, może on konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa „zgodności” studium i planu traktuje się elastycznie i analizuje zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu.

oprac. Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Przegląd legislacyjny

AKTUALNOŚCI / PRZEGLĄD LEGISLACYJNY / SAS 1 / 2018

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE

4 stycznia 2018 r. rząd przyjął projekt ustawy o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez ministra rozwoju i finansów.

Projekt ustawy ma poprawić otoczenie prawne partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Najważniejsze rozwiązania zaproponowane w projekcie:

  • minister ds. rozwoju regionalnego będzie obowiązkowo wydawał niewiążącą opinię na temat realizacji projektów w innej formule niż PPP, finansowanych z budżetu państwa w kwocie co najmniej 300 mln zł (tzw. test PPP);
  • wprowadzenie dobrowolnego opiniowania przez Ministerstwo Rozwoju mniejszych projektów (ocena stanu przygotowania i zasadności realizacji projektu w formule PPP na wniosek promotora);
  • wprowadzenie obowiązku przeprowadzania analizy efektywności realizacji przedsięwzięcia w PPP;
  • wprowadzenie przepisów ułatwiających monitoring rynku PPP;
  • umożliwienie realizacji projektów PPP na bazie istniejących spółek podmiotu publicznego;
  • dopuszczenie udzielania przez samorządy dotacji celowych dla partnerów prywatnych na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją zadań samorządowych. Obecnie takie dotacje są dopuszczalne tylko dla podmiotów niedziałających dla zysku.

 

REHABILITACJA NIEPEŁNOSPRAWNYCH

9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu Rady Ministrów przyjęty został projekt ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez ministra rodziny, pracy i polityki społecznej.

W ramach proponowanej nowelizacji przygotowano regulacje, które będą wspierać byłych uczestników warsztatów terapii zajęciowej (wtz) w utrzymaniu samodzielności i niezależności w życiu społecznym i zawodowym dzięki udziałowi w zorganizowanej formie rehabilitacji. W praktyce ma to zapewnić prowadzenie zajęć klubowych w warsztacie terapii zajęciowej dla osób, które zakończyły uczestnictwo w wtz w związku z podjęciem zatrudnienia. Zajęcia klubowe realizowane przez warsztaty terapii zajęciowej będą finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), w ramach nowego programu zatwierdzonego przez Radę Nadzorczą PFRON. W 2018 r. zaplanowano na ten cel 1,2 mln zł.

Projekt poszerza także katalog pracodawców, do których stosuje się obniżony wskaźnik zatrudniania osób niepełnosprawnych (2 proc.). Po zmianach będą wśród nich także: publiczne i niepubliczne przedszkola, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne, kluby dziecięce oraz inne formy wychowania przedszkolnego, które na tej podstawie będą rozliczać się z wpłat na PFRON.

Projekt proponuje także wydłużenie z 14 do 30 dni prawa do zasiłku opiekuńczego przysługującego ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym dzieckiem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji do ukończenia przez nie 18 lat.

 

PESEL W AKCIE URODZENIA

9 stycznia 2018 r. na posiedzenie Rady Ministrów skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego.

Projekt przewiduje dodanie numerów PESEL rodziców (o ile te zostały im nadane) do danych wpisywanych do aktu urodzenia osoby. Analogicznie ma zostać rozszerzony zakres gromadzonych danych w rejestrze PESEL. Dzięki temu zostaną wprowadzone jednoznaczne relacje pomiędzy osobą a jego rodzicami wpisanymi w akcie urodzenia. Umożliwi to podmiotom korzystającym z danych zgromadzonych w rejestrze PESEL na pobranie tych relacji, co uprości proces realizacji świadczeń, umożliwi łatwiejsze i  szybsze wnioskowanie obywatelom korzystającym z programów pomocowych.

 

REGIONALNY JĘZYK ŚLĄSKI

11 stycznia 2018 r. grupa posłów wniosła do Marszałka Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, oraz niektórych innych ustaw.

Projekt wniesiony przez posłów Platformy Obywatelskiej, Kukiz’15, Nowoczesnej, Polskiego Stronnictwa Ludowego oraz Unii Europejskich Demokratów  ma  na celu nadanie statusu języka regionalnego etnolektowi śląskiemu, który zostałby dopisany obok języka kaszubskiego w art. 19, pkt 2 ustawy.

 

WSPIERANIE BUDOWNICTWA KOMUNALNEGO

12 stycznia 2018 r. do Marszałka Sejmu trafił rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw.

Projekt dotyczy określenia zasad wsparcia samorządów w tworzeniu zasobu mieszkań na wynajem. Projekt jest elementem Narodowego Programu Mieszkaniowego, przyjętego przez rząd we wrześniu 2016 r., który koncentruje się na wsparciu mieszkaniowym kierowanym do osób o niskich i przeciętnych dochodach, które dotychczas nie mogły znaleźć mieszkania o dostępnym dla nich czynszu. Finansowym wsparciem objęte mają być także remonty lub przebudowy istniejących noclegowni i schronisk dla bezdomnych oraz przedsięwzięcia, w wyniku których powstaną ogrzewalnie.

 

PRZEDAWNIENIE PO NOWEMU

16 stycznia 2018 r. rząd przyjął projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez ministra sprawiedliwości.

Projekt wprowadza krótszy, ogólny termin przedawnienia roszczeń (6 zamiast 10 lat), przy pozostawieniu regulacji, zgodnie z którą dla roszczeń o świadczenia okresowe (np. związanych z czynszem lub dzierżawą) oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, termin przedawnienia wynosi 3 lata. Skrócenie okresu przedawnienia zmusi wierzycieli do szybszego prowadzenia procesów windykacyjnych.

Ponadto, w związku z umożliwieniem organom egzekucyjnym dokonywania zajęć rachunku bankowego dłużnika drogą elektroniczną, wprowadzono regulacje, które umożliwiłyby mu obronę przed egzekucją sądową lub administracyjną, ale jednocześnie nie pozwoliły na uchylenie się od egzekucji przez rozporządzanie środkami zgromadzonymi na zajętym rachunku. Dlatego zaproponowano, aby bank, w którym prowadzony jest rachunek dłużnika, po otrzymaniu zawiadomienia o jego zajęciu, zablokował środki na 7 dni, a następnie przekazał je po upływie tego okresu na rachunek organu egzekucyjnego. Jednak taki tryb nie będzie możliwy w sytuacji, gdy komornik zajmie rachunek, aby ściągnąć bieżące alimenty lub rentę. W takiej sytuacji bank – niezwłocznie – przekaże zajętą kwotę na rachunek bankowy komornika.

SPIS TREŚCI

Inspekcja Ochrony Środowiska

AKTUALNOŚCI - SAS 1/2018

26 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy – Prawo ochrony (Dz.U. z 2018 r., poz. 88).

Nowelizacja wprowadza rozwiązania, których celem jest podniesienie jakości badań powietrza atmosferycznego, a także wzmocnienie systemu oceny wpływu zanieczyszczeń na środowisko i zdrowie ludzi. Rezultatem wprowadzanych zmian będzie bezpłatny i powszechny dostęp obywateli do jednolitej i spójnej informacji na temat rozkładu stężeń zanieczyszczeń powietrza w poszczególnych województwach. Informacje na ten temat będą zamieszczane na stronach: Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska.

SPIS TREŚCI

Ratownicy wodni

AKTUALNOŚCI - SAS 1/2018

16 stycznia 2018 r. weszło w życie rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 8 stycznia 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań dotyczących liczby ratowników wodnych, zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 118).

Zgodnie z nowelizacją, w miejscach okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli będzie musiało być minimum dwóch ratowników wodnych.

SPIS TREŚCI

Gospodarka nieruchomościami

AKTUALNOŚCI - SAS 1/2018

15 stycznia 2018 r. w Dzienniku Ustaw, pod pozycją 121 opublikowany został tekst jednolity ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SPIS TREŚCI

Sprawozdawczość budżetowa

AKTUALNOŚCI - SAS 1/2018

13 stycznia 2018 r. weszło w życie rozporządzenie ministra finansów i rozwoju z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 109).

Rozporządzenie określa m.in. rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań: z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a także z wykonania planów finansowych jednostek budżetowych.

SPIS TREŚCI

Kodeks pracy

AKTUALNOŚCI - SAS 1/2018

12 stycznia 2018 r. w Dzienniku Ustaw, pod pozycją 108 opublikowany został tekst jednolity ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SPIS TREŚCI

Stawki opłat za usługi wodne

AKTUALNOŚCI - SAS 1/2018

1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Rozporządzenie, jako akt wykonawczy do Prawa wodnego jest instrumentem wspomagającym, służącym wdrożeniu zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Ponadto będzie wpływać na ochronę wód pod względem ilościowym i jakościowym przez motywację do ograniczania ilości poboru wód, w szczególności wód podziemnych oraz ograniczenia ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi, a w konsekwencji ilości substancji zanieczyszczających wprowadzanych w ściekach do wód lub do ziemi.

SPIS TREŚCI

Pracownicy samorządowi

AKTUALNOŚCI - SAS 1/2018

1 stycznia 2018 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1621).

Nawet o 600 zł brutto wzrosły stawki minimalnego wynagrodzenia pracowników samorządowych. To pierwsza taka podwyżka od prawie dziewięciu lat. Ustawodawca postanowił jednocześnie zlikwidować dyskryminujący podział stawek minimalnego wynagrodzenia dla pracujących w urzędach i zatrudnionych w pozostałych jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

SPIS TREŚCI

SPIS TREŚCI SAS 1/2018

AKTUALNOŚCI

Pracownicy samorządowi
Stawki opłat za usługi wodne
Kodeks pracy
Sprawozdawczość budżetowa
Gospodarka nieruchomościami
Ratownicy wodni
Inspekcja Ochrony Środowiska

PRZEGLĄD LEGISLACYJNY

ORZECZNICTWO

Nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego
Sąd Najwyższy rozwiewa wątpliwości interpretacyjne dot. ustawy o gospodarce komunalnej

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE WOJEWODY

Umowy w imieniu gminy zawiera wójt, a nie rada 
Zasady korzystania z gminnego skateparku
Alkohol w salonie gier

ANALIZY

Czy nowelizacja prawa samorządowego wzmocni rady gmin i powiatów?
Mechanizmy zwiększające kontrolę mieszkańców nad działalnością samorządów
Główne zmiany w przepisach Kodeksu wyborczego
Problemy z interpretacją przepisów podatkowych dotyczących oświetlenia drogowego

WYWIAD

Niepodległa dla samorządów

TEMAT NUMERU

Nowe Prawo wodne - możliwość podejmowania przedsięwzięć mających wpływ na stan wód

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU

Kontrola zarządcza wójta a ustalanie zasad rozliczania godzin pracy
Wojewoda prostuje błędy w opublikowanych aktach prawnych
Ubezpieczenie uczniów odbywających praktyki
Jak prawidłowo umieścić tablice na budynku urzędu gminy?
Dieta należna zmarłemu radnemu

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

Który organ reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniach administracyjnych
dotyczących powiatów i miast na prawach powiatu?
Zniesienie instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa
Mediacja w postępowaniu administracyjnym
Współpraca organów administracji z organami innych państw UE

FINANSE SAMORZĄDU

Podział i scalanie działek po przyznaniu ulgi w podatku rolnym
dla gruntów nabytych na powiększenie gospodarstwa rolnego
Przepisy obowiązujące od 2018 r. dot. opodatkowania umorzonych przez gminę zaległości z tytułu czynszu
Skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego opodatkowania podatkiem od nieruchomości
Odliczenie podatku VAT z uwzględnieniem procedury odwrotnego obciążenia
Przekazywanie przez urząd indywidualnych danych podatników

POWIATY

Starosta jest organem właściwym do orzekania w sprawie kosztów przechowywania pojazdu
Sprzeciw wobec kontroli przeprowadzanej przez sanepid
Obowiązki starosty w zakresie zezwolenia na pobyt cudzoziemców

PRAWO PRACY

Dokumentacja okresów pracy uprawniających do nagrody jubileszowej
Badania lekarskie pracowników - kierowców
Urlop pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE

Uzupełnianie oświadczeń złożonych w JEDZ nie jest alternatywą dla ich potwierdzania
Zmienione progi stosowania Prawa zamówień publicznych
Nowy kurs euro obowiązujący przy udzielaniu zamówień publicznych
Zmiana oświadczenia dotyczącego udziału podwykonawcy
w realizacji zamówienia stanowi niedozwolone negocjowanie treści oferty

Przedłużenie terminu związania ofertą nie może być warunkowe

DODATEK - ORZECZNICTWO I ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE DLA SAMORZĄDÓW

ORZECZNICTWO SĄDU NAJWYŻSZEGO

Odpowiedzialność gminy za szkody związane z usuwaniem śniegu i lodu
z chodników przez właścicieli nieruchomości

Interes prawny gminy w zaskarżeniu wyroku eksmisyjnego

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego
wymaga potwierdzenia złożonych danych własnoręcznym podpisem

Sołtys - inkasent podatków lokalnych nie straci mandatu radnego gminy
Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy
Podatek od nieruchomości – powstanie obowiązku podatkowego

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY

Darowizna muzealiów
Nie trzeba czyścić brudnych kół przed wjazdem na drogę publiczną
Ile zapłacimy za bilet autobusowy?
Kontener na odpady nie musi stać na utwardzonym gruncie

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE
REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH

Nie można modyfikować ustawowych zwolnień podatkowych
Termin składania deklaracji na podatek rolny
Pożyczka na cele inwestycyjne
Dotacje na wychowywanie dzieci do lat 3
Wprowadzenie opłaty targowej na terenie gminy

 

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa