Propozycje zmian w zakresie wydawania decyzji środowiskowych

BIULETYN SAMORZĄDOWCA / ANALIZY SAMORZĄDOWE - 2/2020  

W dniu 24 stycznia 2020 r. na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji pojawił się projekt zmiany ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz niektórych innych ustaw (dalej: projekt nowelizacji).

Proponowane zmiany nakładają nowe obowiązki na organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne prowadzące postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej: decyzja środowiskowa). Zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowelizacji, ww. zmiana ma na celu właściwą transpozycję dyrektywy 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, w zakresie art. 11 ust. 1 i 3, tj. regulacji dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

ZMIANY W ZAKRESIE OBOWIĄZKU PUBLIKACJI W BIP

Projekt nowelizacji przewiduje zmianę brzmienia art. 72 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa), zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w ust. 7, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Przepis art. 72 ust. 6 ustawy doprecyzowuje
poprzez wskazanie, że udostępnienie informacji o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy w Biuletynie Informacji Publicznej następuje na okres 14 dni.
Zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowelizacji powyższe ma na celu zachowanie spójności z ogólnymi przepisami dotyczącymi doręczeń w postępowaniach administracyjnych, tj. art. 49 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), który przewiduje domniemanie prawne, zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne ogłoszenie.
Zdaniem projektodawców zmiana w powyższym zakresie jest niezbędna z uwagi na konieczność określenia sposobu i terminu, które umożliwią każdej organizacji ekologicznej, w szczególności takiej, która nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, powzięcie wiadomości o wydanej decyzji i możliwości skorzystania z omówionych niżej uprawnień, których wprowadzanie przewiduje ustawa nowelizująca.

WSTRZYMANIE WYKONANIA DECYZJI ŚRODOWISKOWYCH

Projekt nowelizacji przewiduje ustanowienie szczególnej — w stosunku do art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) — podstawy prawnej dla sądów administracyjnych do wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej na wniosek stron postępowania lub organizacji ekologicznych. Sądy będą mogły zawieszać wykonalność takich decyzji, jeżeli zajdzie prawdopodobieństwo, że skarga będzie mogła zostać uwzględniona tj. gdy zaskarżona decyzja środowiskowa prawdopodobnie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: „Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

  • uchyla decyzję, lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

– naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
– naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
– inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

  • stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
  • stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach”.

Konsekwencją wprowadzenia projektu nowelizacji może być tym samym to, że w praktyce każdy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej będzie mógł zostać przez sąd I instancji uwzględniony.
Ponadto, projekt nowelizacji przewiduje wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej przez sąd lub organ administracji publicznej, będzie wiązało się z obowiązkiem zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w tym m.in. decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę (dalej: pozwolenie na budowę).
W przypadku wprowadzenia powyższych zmian, zawieszenie tych postępowań będzie następowało również do czasu wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 p.p.s.a.).
W obecnym stanie prawnym, w sytuacji składania przez skarżących, w tym organizacje ekologiczne, wniosków do wojewódzkich sądów administracyjnych o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowych, sądy wydają postanowienia o odmowie wstrzymywania wykonania decyzji. W tej kwestii sądy zajmują jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym realizowane jest przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej, czyli na dalszy etap procesu inwestycyjnego.
Wstrzymywanie wykonania decyzji środowiskowej na etapie drugim, tj. po wydaniu decyzji inwestycyjnej, jest formalnie niedopuszczalne. Decyzja środowiskowa na tym etapie nie może być już bowiem zaskarżona do sądu administracyjnego z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., tj. terminu 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji.

UMOŻLIWIENIE UDZIAŁU ORGANIZACJI EKOLOGICZNYCH W POSTĘPOWANIACH DOT. DECYZJI INWESTYCYJNYCH

Kolejna propozycja polega na dodaniu do ustawy przepisów nadających organizacjom ekologicznym uprawnień do zaskarżania decyzji inwestycyjnych dla przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w tym np. pozwoleń na budowę).
Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 86 pkt 2 ustawy organy administracji publicznej wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy (czyli decyzje inwestycyjne – np. pozwolenia na budowę), związane są treścią decyzji środowiskowej. Proponowana zmiana ma zagwarantować organizacjom ekologicznym możliwość kontrolowania realizacji tego obowiązku.
Proponowane rozwiązanie będzie uprawniało organizacje ekologiczne do wnoszenia odwołań od decyzji inwestycyjnych. Projekt zakłada, że uprawnienie to jest ograniczone do części decyzji inwestycyjnej (np. pozwolenia na budowę), w zakresie uwzględniania uwarunkowań środowiskowych, wynikających z uprzednio wydanej decyzji środowiskowej. Należy więc przyjąć, że odwołanie organizacji ekologicznej od takiej decyzji będzie musiało wykazać naruszenie art. 86 pkt 2 ustawy, poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej wydający decyzję inwestycyjną (np. pozwolenie na budowę) warunków środowiskowych określonych w decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy będzie zatem orzekał wyłącznie w zakresie zgodności decyzji inwestycyjnych z postanowieniami decyzji środowiskowej wydanej uprzednio dla takiego przedsięwzięcia.
Projekt nowelizacji określa także przesłanki formalne, które będą musiały zostać spełnione przez organizacje ekologiczne w celu skorzystania z nadanego im uprawnienia do wniesienia odwołania. Przewiduje się, że taka organizacja ekologiczna będzie musiała prowadzić działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie tej decyzji. Tym samym, odwołanie od decyzji inwestycyjnej będzie mogła wnieść organizacja, która nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.
Proponuje się przy tym, że odwołanie będzie można wnieść w terminie czternastu dni od dnia następującego po dniu, w którym upłynął terminu udostępnienia decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie ze zmienionym przepisem art. 72 ust. 6 ustawy. Odwołanie takie – w przypadku wejścia w życie proponowanych rozwiązań – będzie musiało zawierać:
wskazanie, które z postanowień decyzji środowiskowej nie zostały uwzględnione przez organ;
uzasadnienie.
Ponadto projekt nowelizacji przewiduje, że organizacja ekologiczna będzie mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego, ale warunkiem jej wniesienia będzie uprzednie wniesienie przez organizację ekologiczną odwołania od decyzji pierwszej instancji.

ZMIANY W INNYCH USTAWACH

W celu zagwarantowania uprawnień procesowych organizacjom ekologicznym, w zakresie przewidzianym w projekcie nowelizacji, proponuje się zmiany również poszczególnych ustaw wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy (art. 2-16 ustawy nowelizującej).
Projektodawca proponuje więc przesądzenie, że we wszystkich tego rodzaju sprawach konieczne będzie uwzględnienie art. 86 f, który ma zostać dodany do ustawy ooś, przyznającego uprawnienia organizacjom ekologicznym.
Zmianie ma ulec m.in. art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez dodanie ust. 3 a w brzmieniu: „Do postępowań w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stosuje się art. 86 f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z poźn. zm.)”.

PRZEPISY PRZEJŚCIOWE

Zgodnie z art. 17 projektu nowelizacji, do postępowań dotyczących decyzji inwestycyjnych, o których mowa w art. 72 ust. ustawy, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, zastosowanie miałby znaleźć przepis art. 86 f ustawy w brzmieniu nadanym nowelizacją.
Oznacza to, że w przypadku wejścia w życie ww. projektu nowelizacji, organy administracji publicznej będą obowiązane stosować nowe przepisy nie tylko do nowych postępowań dotyczących decyzji inwestycyjnych, ale także tych, które już się toczą, tj. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

SKUTKI WEJŚCIA W ŻYCIE PROJEKTU NOWELIZACJI

Jednym z potencjalnych skutków wejścia w życie omawianego projektu nowelizacji będzie wydłużenie czasu trwania postępowań inwestycyjnych, tj. m.in. postępowań w przedmiocie wydania pozwoleń na budowę. Do tej pory krąg stron takiego postępowania był znacznie ograniczony, natomiast projektowane przepisy przewidują udział w nich organizacji ekologicznych na prawach strony. Zyskają one uprawnienia do wnoszenia odwołań od takich decyzji, a następnie do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, co będzie mogło znacząco wydłużyć czas postępowania, np. w przedmiocie uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, który obecnie nie należy do najkrótszych.
Obecnie projekt ustawy nowelizującej znajduje się na etapie prac w Rządowym Centrum Legislacji i nie został jeszcze skierowany do Sejmu.

Marta Bokiej-Karciarz
radca prawny w „Sokołowski Zdrojewski Ścibisz
Radcy Prawni” Spółka Partnerska w Poznaniu

Spis treści

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa