Nowelizacja zasad prowadzenia polityki rozwoju

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5/2020

13 listopada 2020 r. wchodzi w życie ustawa z 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1378; dalej: ustawa). Jej deklarowany główny cel to integracja systemu planowania i zarządzania rozwojem, zapewnienie większej spójności dokumentów strategicznych dotyczących różnych poziomów terytorialnych oraz różnych zakresów problemowych.

W szczególności nowelizacja ma być etapem integrowania dwóch dziedzin: strategii rozwoju i planowania przestrzennego. W tym zakresie jednolity dokument zostaje wprowadzony na szczeblu krajowym. Analogiczna zmiana w stosunku do dokumentów szczebla gminnego i wojewódzkiego zostaje odłożona do zamierzonego następnego etapu reformy systemu planowania rozwoju. Przejściowe rozwiązanie polega na zachowaniu dotychczasowych dokumentów przestrzennych, przy jednoczesnym wprowadzeniu elementu planowania przestrzennego do strategii rozwoju („model struktury funkcjonalno-przestrzennej”) – odpowiednio gminy i województwa.
Zmiany w systemie polityki rozwoju mają szeroki charakter. Niniejszy tekst zestawia te z nich, które mają najważniejsze znaczenie dla samorządów.

STRATEGIA ROZWOJU GMINY

Strategia rozwoju gminy pozostaje dokumentem nieobligatoryjnym, chociaż w uzasadnieniu projektu pada deklaracja zamiaru wprowadzenia w przyszłości obowiązku jej uchwalania. Ustawa wprowadza do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713; dalej: u.o.s.g.) nowy art. 10e ustalający wymaganą zawartość strategii rozwoju gminy:

  • cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym;
  • kierunki działań podejmowanych dla osiągnięcia celów strategicznych;
  • oczekiwane rezultaty planowanych działań, w tym w wymiarze przestrzennym, oraz wskaźniki ich osiągnięcia;
  • model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy;
  • ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie;
  • obszary strategicznej interwencji określone w strategii rozwoju województwa, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512, 1571
  • i 1815 oraz z 2020 r. poz. 1378), wraz z zakresem planowanych działań;
  • obszary strategicznej interwencji kluczowe dla gminy, jeżeli takie zidentyfikowano, wraz z zakresem planowanych działań;
  • system realizacji strategii, w tym wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych;
  • ramy finansowe i źródła finansowania.

Zmieniony art. 10a ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2019 r. poz. 1295 ze zm; dalej: u.o.z.p.p.r.) nakłada na podmiot przygotowujący dokument strategiczny objęty ustawą – np. strategię rozwoju gminy lub województwa – opracowanie odrębnej „diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, w tym miejskich obszarów funkcjonalnych”. Diagnoza stanowi dalej podstawę strategii, ale jej elementem są już jedynie wnioski z diagnozy.
Nowy art. 10f u.o.s.g. ustala zasady przygotowania i przyjmowania strategii rozwoju gminy, w tym obowiązek przedłożenia zarządowi województwa, który wydaje opinię dotyczącą „sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie, określonych w strategii rozwoju województwa”.
Nowy art. 6 ust. 3 u.o.z.p.p.r. stanowi, że projekt strategii rozwoju gminy musi być konsultowany z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Ustawa nie zawiera przepisu, który powodowałby utratę ważności obowiązujących gminnych strategii rozwoju.

STRATEGIE PONADLOKALNE

Nowy art. 10g u.o.s.g. przewiduje możliwość przyjęcia przez sąsiadujące ze sobą i powiązane funkcjonalnie gminy wspólnej strategii rozwoju o zawartości analogicznej do strategii rozwoju gminy. Artykuł przewiduje dwa tryby. Podstawą może być porozumienie o przekazaniu zadań (art. 74 u.o.s.g.). Strategię ponadlokalną przygotowuje wójt/burmistrz gminy, której powierzono to zadanie. Obowiązuje ona po przyjęciu jej przez organy stanowiące wszystkich objętych porozumieniem jednostek.
Gminy mogą też utworzyć w celu przygotowania wspólnej strategii związek międzygminny lub stowarzyszenie. W takim przypadku projekt strategii przygotowuje organ wykonawczy związku lub stowarzyszenia a przyjmuje go uchwałą jego organ stanowiący. Tak jak w przypadku strategii gminy niezbędne jest przedłożenie do zaopiniowania zarządowi województwa. Analogiczne są obowiązki konsultacyjne.
Przygotowanie strategii ponadlokalnej może też angażować powiat – obligatoryjnie, jeżeli objęte są nią wszystkie gminy powiatu, lub fakultatywnie, jeżeli strategia obejmuje co najmniej jedną gminę wchodzącą w jego skład. Nowe określenie systemu planowania rozwoju nie przydziela aktywnej roli powiatom. Nie wykreślono ich z u.o.z.p.p.r. jako podmiotów prowadzących politykę rozwoju, jednak brak jest nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym, która wprowadzałaby zmiany w strategiach rozwoju powiatów podobne do zmian na poziomie gminnym. W istocie powiat może zostać włączony w szerszy system z inicjatywy gmin.

STRATEGIA ZWIĄZKU METROPOLITALNEGO

W ustawie z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. poz. 730) dodany zostaje art. 12a, precyzujący obowiązek opracowania strategii rozwoju związku metropolitalnego. W kwestii zakresu dokumentu odsyła on do nowych przepisów u.o.s.g., analogiczne do gminnych są też przepisy dotyczące trybu przygotowania i uchwalenia strategii.
Z katalogu kompetencji zgromadzenia związku metropolitalnego usunięto uchwalanie ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego (art. 23). Uzasadnienie projektu ustawy argumentuje, że jego przygotowanie (związek nie przystąpił do sporządzenia studium) staje się zbędne w perspektywie integracji planowania rozwoju i planowania przestrzennego.

STRATEGIA ROZWOJU WOJEWÓDZTWA

Ustawa zmienia przepisy ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.; dalej: u.o.s.w.) dotyczące strategii rozwoju. Nowe brzmienie art. 11 ust. 1c w sposób analogiczny do strategii gminnej ustala zawartość strategii wojewódzkiej (tam, gdzie w art. 106 ust. 3 pkt 6 u.o.s.g. była mowa o obszarach strategicznej interwencji ustalonych w strategii rozwoju województwa, art. 12a ust. 1 pkt 6 u.o.s.w. mówi o obszarach strategicznej interwencji, ustalonych w średniookresowej strategii rozwoju kraju.
Dodany art. 12a ust. 2a u.o.s.w. wymaga przedłożenia projektu strategii ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego, w celu wydania opinii o jego zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju i krajową strategią rozwoju regionalnego.
Przepis przejściowy ustawy (art. 31 ust. 1) stanowi, że obowiązujące strategie rozwoju województwa tracą moc 31 grudnia 2025 r., chyba że zostaną dostosowane do nowych wymogów. Natomiast art. 31 ust. 2 przesądza, że jeżeli sejmik podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub aktualizacji strategii, stosuje się do nich dotychczasowe przepisy, a nowa lub zaktualizowana strategia będzie obowiązywała do 31 grudnia 2025 r.
Nowy art. 6 ust. 2 u.o.z.p.p.r. stanowi, że projekt strategii rozwoju województwa musi być konsultowany z: jednostkami samorządowymi z obszaru tego województwa i ich związkami, partnerami społecznymi i gospodarczymi, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.

KONTRAKTY PROGRAMOWE I SEKTOROWE POROZUMIENIE TERYTORIALNE

Ustawa wprowadza zmiany w systemie programowania i realizacji wykorzystania funduszy europejskich. W konsekwencji m.in. kontrakty terytorialne mają zostać zachowane tylko w odniesieniu do obecnej perspektywy finansowej UE. Na lata 2021-2027 przewidziane zostały w to miejsce kontrakty programowe i kontrakty sektorowe.
Kontrakt programowy stanowić ma podstawę do negocjacji programów regionalnych z Komisją Europejską. Kontrakty sektorowe (województwo może zawrzeć więcej niż jeden) będą stanowiły „mechanizm uzgadniania zakresu ukierunkowanych terytorialnie działań sektorowych, podejmowanych przez poszczególnych ministrów” (uzasadnienie projektu ustawy). Warunkiem zawarcia kontraktu przez województwo jest współfinansowanie objętych nim przedsięwzięć, w wysokości przynajmniej 10% wkładu budżetu państwa (lub niżej w przypadku dochodów ogółem na mieszkańca niższych od średniej).
Ustawa wprowadza do u.o.z.p.p.r. regulacje dotyczące porozumień terytorialnych. Jest to formuła najmniej zinstytucjonalizowana. Mogą one być zawierane przez organy wykonawcze samorządów lokalnych między sobą, z zarządem województwa, a także z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego lub ministrem sektorowym. W porozumieniach mogą uczestniczyć także związki i stowarzyszenia samorządów. Porozumienie dotyczy identyfikacji i uzgodnienia priorytetowych dla danego obszaru przedsięwzięć.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa