Oczekiwania samorządów wobec zespołu do spraw wypracowania zmian w przepisach samorządowych

AKTUALNOŚCI / ANALIZY / SAS 6 / 2017

W 2013 roku prof. Jerzy Hausner w „Raporcie o stanie samorządności terytorialnej w Polsce” wskazał potrzebę utworzenia zinstytucjonalizowanego ośrodka o charakterze eksperckim, którego zadaniem winno być rzetelne zdiagnozowanie funkcjonującego aktualnie prawa samorządowego i w konsekwencji zaproponowanie skutecznych środków zaradczych.

Polski samorząd bardzo pozytywnie odniósł się do raportu prof. Hausnera i wystąpił z inicjatywą powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego. Już w listopadzie 2013 r. stosowny wniosek w tej sprawie wystosowali uczestnicy XI Kongresu Miast Polskich. Inicjatywa ta wsparta została Przesłaniem Kongresu XXV-lecia Samorządu Terytorialnego, który obradował w Poznaniu w dniach 5-6 marca 2015 r. Także XVI Kongres Gmin Wiejskich jesienią 2015 r. przyjął stanowisko w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego. Stanowisko to zostało ponowione przez XXX Zgromadzenie Ogólne ZGWRP wiosną 2016 r. W obydwu dokumentach związku, podobnie jak wiele innych środowisk samorządowych, przedstawiciele gmin z obszarami wiejskimi podnosili: ”Celem Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego powinno być opracowanie całościowej diagnozy obowiązującego sytemu prawa, regulującego funkcjonowanie samorządu terytorialnego oraz przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w tym zakresie. Po ich akceptacji przez wszystkie zainteresowane środowiska, Komisja Kodyfikacyjna powinna przygotować projekty niezbędnych aktów prawnych, a po ich uchwaleniu czuwać nad zachowaniem spójności systemu prawa samorządowego w trakcie kolejnych zmian ustrojowych”.

Niestety, ani ówczesny rząd, jak i parlament nie podjęli tematu i wyzwania, a strona samorządowa nadal pozostała sama ze swoimi problemami i oczekiwaniami zmian na lepsze. Także obecnie rządzący, w tym Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, pod którego skrzydła samorząd powrócił po wyborach w 2015 r., nie przejawiali zainteresowania uporządkowaniem prawa samorządowego.
W ręcz przeciwnie, strona samorządowa zmuszona została do czynnego działania w zakresie przeciwstawiania się recentralizacji państwa oraz nieformalnym (bo nie mającym postaci oficjalnych projektów) kierunkom zmian samorządowego prawa wyborczego, a także instytucjonalnych podstaw funkcjonowania samorządów. Spowodowało to zwołanie w dniu 16 marca 2017 r. Forum Samorządowego, w wyniku którego powołano tzw. Samorządowy Komitet Protestacyjny. W samorządach wrzało. W tej sytuacji 23 maja br., Prezydent RP zaprosił do dialogu szefów ogólnopolskich korporacji samorządowych reprezentowanych w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Zaproszenie poprzedzone zostało jasną deklaracją polityczną ws. odstąpienia od zamiaru ograniczenia ilości kadencji organów wykonawczych gmin – i to z mocą wsteczną. To na tym spotkaniu strona samorządowa przedstawiła Prezydentowi oczekiwania ws. powołania Komisji Kodyfikacyjnej. Nasz postulat nie został odrzucony i ruszyły prace merytoryczno-organizacyjne, których zwieńczeniem jest Decyzja nr 10 Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia 6 października 2017 r. w sprawie powołania zespołu do spraw wypracowania zmian w przepisach dotyczących działalności samorządu terytorialnego. W decyzji określono, że „celem Zespołu jest analiza potrzeb w zakresie działalności samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej, wypracowanie rekomendacji oraz koncepcji, które mogą stać się podstawą opracowania inicjatywy ustawodawczej lub przedstawienie propozycji rozwiązań legislacyjnych, służących optymalizacji obowiązujących rozwiązań prawnych regulujących funkcjonowanie samorządów”. Ponadto przewiduje się, iż zespół: analizuje postulaty i uwagi kierowane do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz przygotowuje opinie i ekspertyzy dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
Zespół tworzą eksperci desygnowani doń przez wszystkie korporacje samorządowe. Co istotne – ekspertem Związku Gmin Wiejskich RP zgodził się być prof. Krystian Ziemski, prawnik, wybitny specjalista, znawca samorządu i prawa samorządowego. Profesor przedstawił możliwe warianty działania zespołu do spraw przeglądu prawa samorządowego, które po zaakceptowaniu przez kierownictwo ZGWRP,- stanowią nasze stanowisko co do metodologii działania zespołu. Zgodnie z zapisami decyzji powołującej zespół przyjęto następujące warianty działania zespołu:
– Inicjowanie doraźnych zmian w szeroko rozumianym prawie samorządowym w oparciu o wnioski składane przez ogólnopolskie organizacje samorządowe uczestniczące w pracach zespołu oraz inne środowiska samorządowe. Zespół powinien dokonywać dogłębnej analizy zagadnień mających być przedmiotem jego prac celem uniknięcia zarzutu zajmowania się problemami jednostkowymi (sprawami, które nie stanowią problemu powszechnego dla środowisk samorządowych, lecz odnoszą się do stosunkowo niewielkiej grupy podmiotów) oraz angażowania w nie autorytetu Prezydenta RP. Zespół w ramach doraźnych interwencji powinien zajmować się kwestiami kluczowymi z punktu widzenia funkcjonowania JST (np. status strony w postępowaniu administracyjnym). W miarę możliwości należy unikać zagadnień będących przedmiotem bieżącego sporu politycznego. Przedstawianie prezydentowi RP opinii merytorycznych na temat kluczowych zmian uchwalanych obecnie w szeroko rozumianym prawie samorządowym celem zahamowania dalszego pogarszania się prawa samorządowego. Koniecznym będzie na bieżąco wykonywanie oceny poszczególnych projektów z punktu widzenia potrzeby przedstawienia przez zespół opinii z jego inicjatywy, a także przedstawienie opinii o które wnioskuje prezydent (odrębną kwestią pozostaje przedstawianie opinii na prośbę prezydenta).
Należy także postawić pytanie jak postąpić powinni członkowie zespołu w przypadku całkowitego pomijania opinii zespołu, czy wręcz przyjmowania rozwiązań w ocenie zespołu szkodliwych dla samorządu terytorialnego.
Dokonanie przeglądu ustrojowego prawa samorządowego poprzez zdefiniowanie obszarów problemowych (na bazie obecnie obowiązujących trzech ustrojowych ustaw samorządowych) i przedstawienie rekomendacji w tym zakresie.

Przykładowe obszary problemowe:

  • Zadania JST, w tym klauzule generalne dotyczące zadań JST;
  • Organy JST, w tym ich charakter (kolegialne czy monokratyczne organy wykonawcze), relacje pomiędzy nimi, ograniczenia dotyczące radnych;
  • Ustalanie granic JST oraz ich zmiany, w tym konsekwencje zmian granic JST;
  • Formy partycypacji społecznej, w tym kwestie referendum lokalnego i jednostek pomocniczych;
  • Samorządowe akty prawa miejscowego;
  • Nadzór nad działalnością JST;
  • Współpraca pomiędzy JST, w tym zagadnienia obszarów metropolitalnych;
  • Finanse i mienie JST w ustrojowych ustawach samorządowych.

Celem działań w tym wariancie jest próba etapowego opracowania nowej samorządowej ustawy ustrojowej do marca 2020 r.

  • Możliwe etapy działania w tym wariancie:
  • Diagnoza obecnej regulacji ustrojowej;
  • Założenia zmian;
  • Konsultacje opracowanych założeń;
  • Opracowanie projektu ustawy;
  • Konsultacje projektu ustawy;
  • Przedłożenie ostatecznej wersji projektu ustawy.

Prof. Ziemski zaznaczył, iż przedstawione powyżej warianty mogą być realizowane równolegle – nie mają one charakteru rozłącznego. Należy realistycznie ocenić możliwości zespołu i dostosować je do stawianych przed nim zadań i harmonogramów.
Strona samorządowa wiąże wielkie nadzieje z efektami działania zespołu.

Leszek Świętalski
Sekretarz Generalny Związku Gmin Wiejskich RP

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa