Uregulowania uchwały rady gminy powinny być na tyle precyzyjne, aby nie budziły wątpliwości

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH - SAS 5 / 2020

Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 4 sierpnia2020 r., nr 17.305.2020

Uregulowania uchwały rady gminy, w szczególności takiej, które jest aktem prawa miejscowego, powinny być na tyle precyzyjne i czytelne, aby nie powstawały wątpliwości interpretacyjne i aby adresaci uchwały oraz organy ją stosujące, nie mieli wątpliwości co do zapisów w niej zawartych.

Tak wynika z uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie stwierdzającej nieważność części uchwały rady miejskiej w sprawie zasad udzielania dotacji celowej z budżetu gminy w ramach Gminnego programu gromadzenia wody.
Rada miejska w Łomiankach określiła w załączniku do badanej uchwały zasady udzielania dotacji celowej na zadania służące ochronie środowiska i zasobów wodnych, związane z budową systemów deszczowych do zatrzymywania i wykorzystywania opadu w miejscu jego powstania. W § 6 ust. 2 pkt 4 Gminnego programu gromadzenia wody rada wskazała, że do kosztów kwalifikowanych, niepodlegających dofinansowaniu w ramach programu należą koszty „wymiany lub wykonania instalacji zewnętrznej budynku służącej do odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, m.in. dachy, rynny, itp.”.
W ocenie RIO wskazanie włączeń z użyciem zwrotu „m.in. dachy, rynny, itp.” jest nieprecyzyjne. Tymczasem z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej wynika, że przepisy aktów normatywnych redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zastosowanie w przepisach prawa miejscowego zwrotu „m.in. dachy, rynny, itp.” wykracza poza delegację tych przepisów.
Zaprezentowane przez RIO stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku NSA z 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94 sąd stwierdził, że uregulowania zawarte w uchwale rady gminy, będącej aktem prawa miejscowego powinny być zatem na tyle precyzyjne i czytelne, aby nie powstawały wątpliwości interpretacyjne i aby adresaci uchwały oraz organy ją stosujące, nie mieli wątpliwości co do zapisów w niej zawartych.
RIO w Warszawie zwróciło także uwagę, że w § 13 programu radni zapisali, że dotacja zostaje przyznana „na podstawie oględzin”. W ocenie organu nadzoru „oględziny”, czyli obejrzenie osoby lub rzeczy przez upoważnioną do tego osobę (komisję) to nic innego jak forma kontroli, a każda kontrola podmiotu otrzymującego dotację (beneficjenta dotacji) wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tymczasem zawarte w dyspozycji art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska upoważnienie organu stanowiącego gminy nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji. Elementy te powinny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy gminą oraz podmiotem, któremu zostanie udzielona dotacja, na podstawie art. 403 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ stanowiący nie ma podstaw do stanowienia przepisów kontrolnych.

SPIS TREŚCI

Konieczność opiniowania przez związki zawodowe uchwał określających wymiar godzin zajęć nauczycieli

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY - SAS 5 / 2020

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 4 września 2020 r., nr NK-N.4131.65.2.2020.MM3

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę, na mocy której określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, powinien przeprowadzić procedurę konsultacyjną ze wszystkimi reprezentatywnymi organizacjami związkowymi.

Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody dolnośląskiego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, nowelizującej uchwałę w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych nauczycieli oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę, pracujących z grupami obejmującymi dzieci 6-letnie i młodsze.
Zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. c Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych, pracujących z grupami obejmującymi dzieci 6-letnie i dzieci młodsze, z tym że wymiar ten nie może przekraczać 25 godzin.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W ust. 2 art. 19 ustawy o związkach zawodowych wskazano, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jest niezależne od faktu przynależności do związków osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Organizacje związków zawodowych, spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, uprawnione są zatem do opiniowania wszystkich aktów prawnych, dotyczących materii objętej zadaniami związków zawodowych, niezależnie od faktycznej działalności związku na obszarze będącym przedmiotem regulacji zamierzonego aktu prawnego.
W Polsce działają aktualnie trzy organizacje związkowe spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego: Forum Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność”, i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę, na mocy której określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, powinien przeprowadzić procedurę konsultacyjną według art. 19 ustawy o związkach zawodowych ze wszystkimi reprezentatywnymi organizacjami związkowymi, bez względu na przynależność do danego związku nauczycieli szkół, których dotyczy opiniowany projekt aktu czy funkcjonowanie związku zawodowego na terytorium danej gminy.
Organ jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek dokonania czynności konsultacyjnych, a uchylając się od przedłożenia związkowi zawodowemu założeń projektu aktu prawnego narusza ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie prawodawczym. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania. W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego aktu.

SPIS TREŚCI

Odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z powodu negatywnej oceny jego pracy

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH - SAS 5 / 2020

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 162/20

Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego pojęcie „przypadki szczególnie uzasadnione” jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że odwołanie w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w pkt 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne, „szczególnie uzasadnione przypadki”, których ustawa nie wskazuje.

Tak wynika z wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, stwierdzającego nieważność zarządzenia burmistrza miasta w sprawie odwołania w trakcie roku szkolnego dyrektora szkoły. Jako przyczynę odwołania burmistrz podał wyniki kontroli przeprowadzonych w szkole w 2015 i 2016 r.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego (dalej u.p.o.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem; ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia; złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3.
W myśl natomiast art. 66 ust. 2 u.p.o. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. pojęcie „przypadki szczególnie uzasadnione” jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie ust. 1 pkt 2 art. 66 u.p.o. nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w pkt 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne, „szczególnie uzasadnione przypadki”, których ustawa nie wskazuje.
W orzecznictwie podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze – powinien być interpretowany ściśle. „Przypadki szczególnie uzasadnione” są wąsko ujmowane – jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień, niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odwołania osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko.

SPIS TREŚCI

Zatrudnienie na stanowisku urzędniczym po raz pierwszy tylko na umowie terminowej

ORZECZNICTWO SĄDU NAJWYŻSZEGO I SĄDÓW POWSZECHNYCH - SAS 5 / 2020

Wyrok Sądu Najwyższego z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III PK 66/17

Podstawy zatrudniania, w następstwie pozytywnie zakończonej procedury naboru na stanowisko urzędnicze, zależą od tego, czy dany kandydat pracował już wcześniej na stanowisku urzędniczym w jednostkach samorządowych i czy odbył służbę przygotowawczą. W przypadku bowiem osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym, w tym na kierowniczym stanowisku urzędniczym, możliwa jest jedynie umowa terminowa, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.

Spór w rozpatrywanej przez SN sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest zawarcie z pracownikiem samorządowym, zatrudnionym na stanowisku urzędniczym, dwóch umów o pracę na czas określony, kiedy pierwszą z nich stanowiła umowa, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych? Zgodnie z tym przepisem „w przypadku osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym, w tym na kierowniczym stanowisku urzędniczym, (…) umowę o pracę zawiera się na czas określony, nie dłuższy niż 6 miesięcy”.
W nauce prawa pracy zwraca się uwagę, że reglamentując podstawy nawiązania stosunku pracy, kształtuje się określony model zatrudnienia. Szczególną rolę mają tu do odegrania przepisy dotyczące umów o charakterze terminowym. Ich znaczenie wiąże się z założeniem, że podstawową formułą zatrudnienia ma pozostać – pomimo dokonujących się zmian – umowa o pracę na czas nieokreślony. Ta umowa ma być najbliższa istocie stosunku pracy, który tworzy trwałą więź między stronami, a przy tym w największym stopniu zabezpiecza interesy pracowników. Innymi słowy umowa o pracę na czas nieokreślony spełnia podstawową funkcję ochronną prawa pracy. Realizuje bowiem w sposób najpełniejszy prawa oraz obowiązki pracowników i pracodawców, charakteryzując się jednocześnie najmocniejszą więzią pomiędzy stronami stosunku pracy. Oznacza to, że umowa o pracę na czas określony powinna być wyjątkiem od zasady zatrudnienia na czas nieokreślony, stosowanym wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności uzasadniające zatrudnienie terminowe. Umowy terminowe są bowiem traktowane jako formuła zatrudnienia, która jest dla pracownika mniej korzystna niż zatrudnienie bezterminowe. Podstawowym celem umowy terminowej jest zaś związanie się nią przez strony stosunku prawnego tylko do pewnego terminu, który jest dla nich dogodny i, co do zasady, zależny od ich woli.
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych stanowi akt prawny, który reguluje status prawny pracowników zatrudnionych w jst. Przepisy ustawy w sposób szczególny regulują niektóre kwestie związane z zatrudnianiem określonej w niej kategorii pracowników, np. poprzedzenia zatrudnienia przeprowadzeniem sformalizowanej procedury naboru – obowiązek ten odnosi się do pracowników zatrudnianych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; wyłączenia możliwości zawierania umów na okres próbny; obowiązku zorganizowania dla pracowników podejmujących pracę na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym służby przygotowawczej, której pozytywne zaliczenie warunkuje dalsze zatrudnienie. Odstępstwa te dotyczą również różnic w kwestii obligatoryjnego zawierania umów na czas określony, w przewidzianych w przepisach przypadkach i na wskazany w nich okres. Chodzi o umowę zawieraną z osobą podejmującą po raz pierwszy zatrudnienie na stanowisku urzędniczym – na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 16 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Pamiętać przy tym należy, że terminowa umowa o pracę zawarta z nowo zatrudnionym pracownikiem stanowić będzie pierwszą z trzech umów na czas określony, do których odnosi się art. 251 K.p. Poza wskazanym wyżej przypadkiem, względem pozostałych pracowników samorządowych, umowy okresowe mogą być zawierane na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu pracy.

SPIS TREŚCI

Nowelizacja zasad prowadzenia polityki rozwoju

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5/2020

13 listopada 2020 r. wchodzi w życie ustawa z 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1378; dalej: ustawa). Jej deklarowany główny cel to integracja systemu planowania i zarządzania rozwojem, zapewnienie większej spójności dokumentów strategicznych dotyczących różnych poziomów terytorialnych oraz różnych zakresów problemowych.

W szczególności nowelizacja ma być etapem integrowania dwóch dziedzin: strategii rozwoju i planowania przestrzennego. W tym zakresie jednolity dokument zostaje wprowadzony na szczeblu krajowym. Analogiczna zmiana w stosunku do dokumentów szczebla gminnego i wojewódzkiego zostaje odłożona do zamierzonego następnego etapu reformy systemu planowania rozwoju. Przejściowe rozwiązanie polega na zachowaniu dotychczasowych dokumentów przestrzennych, przy jednoczesnym wprowadzeniu elementu planowania przestrzennego do strategii rozwoju („model struktury funkcjonalno-przestrzennej”) – odpowiednio gminy i województwa.
Zmiany w systemie polityki rozwoju mają szeroki charakter. Niniejszy tekst zestawia te z nich, które mają najważniejsze znaczenie dla samorządów.

STRATEGIA ROZWOJU GMINY

Strategia rozwoju gminy pozostaje dokumentem nieobligatoryjnym, chociaż w uzasadnieniu projektu pada deklaracja zamiaru wprowadzenia w przyszłości obowiązku jej uchwalania. Ustawa wprowadza do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713; dalej: u.o.s.g.) nowy art. 10e ustalający wymaganą zawartość strategii rozwoju gminy:

  • cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym;
  • kierunki działań podejmowanych dla osiągnięcia celów strategicznych;
  • oczekiwane rezultaty planowanych działań, w tym w wymiarze przestrzennym, oraz wskaźniki ich osiągnięcia;
  • model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy;
  • ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie;
  • obszary strategicznej interwencji określone w strategii rozwoju województwa, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512, 1571
  • i 1815 oraz z 2020 r. poz. 1378), wraz z zakresem planowanych działań;
  • obszary strategicznej interwencji kluczowe dla gminy, jeżeli takie zidentyfikowano, wraz z zakresem planowanych działań;
  • system realizacji strategii, w tym wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych;
  • ramy finansowe i źródła finansowania.

Zmieniony art. 10a ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2019 r. poz. 1295 ze zm; dalej: u.o.z.p.p.r.) nakłada na podmiot przygotowujący dokument strategiczny objęty ustawą – np. strategię rozwoju gminy lub województwa – opracowanie odrębnej „diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, w tym miejskich obszarów funkcjonalnych”. Diagnoza stanowi dalej podstawę strategii, ale jej elementem są już jedynie wnioski z diagnozy.
Nowy art. 10f u.o.s.g. ustala zasady przygotowania i przyjmowania strategii rozwoju gminy, w tym obowiązek przedłożenia zarządowi województwa, który wydaje opinię dotyczącą „sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie, określonych w strategii rozwoju województwa”.
Nowy art. 6 ust. 3 u.o.z.p.p.r. stanowi, że projekt strategii rozwoju gminy musi być konsultowany z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Ustawa nie zawiera przepisu, który powodowałby utratę ważności obowiązujących gminnych strategii rozwoju.

STRATEGIE PONADLOKALNE

Nowy art. 10g u.o.s.g. przewiduje możliwość przyjęcia przez sąsiadujące ze sobą i powiązane funkcjonalnie gminy wspólnej strategii rozwoju o zawartości analogicznej do strategii rozwoju gminy. Artykuł przewiduje dwa tryby. Podstawą może być porozumienie o przekazaniu zadań (art. 74 u.o.s.g.). Strategię ponadlokalną przygotowuje wójt/burmistrz gminy, której powierzono to zadanie. Obowiązuje ona po przyjęciu jej przez organy stanowiące wszystkich objętych porozumieniem jednostek.
Gminy mogą też utworzyć w celu przygotowania wspólnej strategii związek międzygminny lub stowarzyszenie. W takim przypadku projekt strategii przygotowuje organ wykonawczy związku lub stowarzyszenia a przyjmuje go uchwałą jego organ stanowiący. Tak jak w przypadku strategii gminy niezbędne jest przedłożenie do zaopiniowania zarządowi województwa. Analogiczne są obowiązki konsultacyjne.
Przygotowanie strategii ponadlokalnej może też angażować powiat – obligatoryjnie, jeżeli objęte są nią wszystkie gminy powiatu, lub fakultatywnie, jeżeli strategia obejmuje co najmniej jedną gminę wchodzącą w jego skład. Nowe określenie systemu planowania rozwoju nie przydziela aktywnej roli powiatom. Nie wykreślono ich z u.o.z.p.p.r. jako podmiotów prowadzących politykę rozwoju, jednak brak jest nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym, która wprowadzałaby zmiany w strategiach rozwoju powiatów podobne do zmian na poziomie gminnym. W istocie powiat może zostać włączony w szerszy system z inicjatywy gmin.

STRATEGIA ZWIĄZKU METROPOLITALNEGO

W ustawie z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. poz. 730) dodany zostaje art. 12a, precyzujący obowiązek opracowania strategii rozwoju związku metropolitalnego. W kwestii zakresu dokumentu odsyła on do nowych przepisów u.o.s.g., analogiczne do gminnych są też przepisy dotyczące trybu przygotowania i uchwalenia strategii.
Z katalogu kompetencji zgromadzenia związku metropolitalnego usunięto uchwalanie ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego (art. 23). Uzasadnienie projektu ustawy argumentuje, że jego przygotowanie (związek nie przystąpił do sporządzenia studium) staje się zbędne w perspektywie integracji planowania rozwoju i planowania przestrzennego.

STRATEGIA ROZWOJU WOJEWÓDZTWA

Ustawa zmienia przepisy ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.; dalej: u.o.s.w.) dotyczące strategii rozwoju. Nowe brzmienie art. 11 ust. 1c w sposób analogiczny do strategii gminnej ustala zawartość strategii wojewódzkiej (tam, gdzie w art. 106 ust. 3 pkt 6 u.o.s.g. była mowa o obszarach strategicznej interwencji ustalonych w strategii rozwoju województwa, art. 12a ust. 1 pkt 6 u.o.s.w. mówi o obszarach strategicznej interwencji, ustalonych w średniookresowej strategii rozwoju kraju.
Dodany art. 12a ust. 2a u.o.s.w. wymaga przedłożenia projektu strategii ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego, w celu wydania opinii o jego zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju i krajową strategią rozwoju regionalnego.
Przepis przejściowy ustawy (art. 31 ust. 1) stanowi, że obowiązujące strategie rozwoju województwa tracą moc 31 grudnia 2025 r., chyba że zostaną dostosowane do nowych wymogów. Natomiast art. 31 ust. 2 przesądza, że jeżeli sejmik podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub aktualizacji strategii, stosuje się do nich dotychczasowe przepisy, a nowa lub zaktualizowana strategia będzie obowiązywała do 31 grudnia 2025 r.
Nowy art. 6 ust. 2 u.o.z.p.p.r. stanowi, że projekt strategii rozwoju województwa musi być konsultowany z: jednostkami samorządowymi z obszaru tego województwa i ich związkami, partnerami społecznymi i gospodarczymi, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.

KONTRAKTY PROGRAMOWE I SEKTOROWE POROZUMIENIE TERYTORIALNE

Ustawa wprowadza zmiany w systemie programowania i realizacji wykorzystania funduszy europejskich. W konsekwencji m.in. kontrakty terytorialne mają zostać zachowane tylko w odniesieniu do obecnej perspektywy finansowej UE. Na lata 2021-2027 przewidziane zostały w to miejsce kontrakty programowe i kontrakty sektorowe.
Kontrakt programowy stanowić ma podstawę do negocjacji programów regionalnych z Komisją Europejską. Kontrakty sektorowe (województwo może zawrzeć więcej niż jeden) będą stanowiły „mechanizm uzgadniania zakresu ukierunkowanych terytorialnie działań sektorowych, podejmowanych przez poszczególnych ministrów” (uzasadnienie projektu ustawy). Warunkiem zawarcia kontraktu przez województwo jest współfinansowanie objętych nim przedsięwzięć, w wysokości przynajmniej 10% wkładu budżetu państwa (lub niżej w przypadku dochodów ogółem na mieszkańca niższych od średniej).
Ustawa wprowadza do u.o.z.p.p.r. regulacje dotyczące porozumień terytorialnych. Jest to formuła najmniej zinstytucjonalizowana. Mogą one być zawierane przez organy wykonawcze samorządów lokalnych między sobą, z zarządem województwa, a także z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego lub ministrem sektorowym. W porozumieniach mogą uczestniczyć także związki i stowarzyszenia samorządów. Porozumienie dotyczy identyfikacji i uzgodnienia priorytetowych dla danego obszaru przedsięwzięć.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Transfery pomiędzy budżetami jednostek samorządu terytorialnego

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5/2020

W 2019 r. – przy łącznych dochodach samorządów w wysokości 278,5 mld zł – transfery pomiędzy ich budżetami wyniosły nieco ponad 7 mld zł. Tytuły prawne są zróżnicowane, natomiast usystematyzowanie transferów na podstawie sprawozdań budżetowych nie jest proste. Często przypisanie danej operacji do paragrafu klasyfikacji budżetowej nie jest oczywiste i analogiczne zdarzenia finansowe są inaczej ujmowane w różnych jednostkach. Łączne kwoty transferów poszczególnych typów są w sprawozdaniach Rb28, dotyczących wydatków inne, niż kwoty ujęte w tych samych paragrafach w sprawozdaniach Rb27 dotyczących dochodów.

Tylko niekiedy błąd wydaje się oczywisty, np. transfer z gminy do powiatu dotyczący zadania powiatowego zostaje zakwalifikowany jako dotacja na zadanie wykonywane na podstawie porozumienia lub umowy. Najczęściej w danej dziedzinie (rozdziale klasyfikacji budżetowej) mogą występować transfery o różnej naturze prawnej, które powinny być odmiennie klasyfikowane (według paragrafów).
Łączną kwotę wszystkich transferów można ustalić tylko po stronie wydatkowej. W klasyfikacji budżetowej nie ma pełnej symetrii paragrafów dotyczących wydatków i dochodów. Wydatkowemu paragrafowi 433 („Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego”) nie odpowiada analogiczny paragraf dochodowy.

W sprawozdania budżetowych można zidentyfikować następujące transfery:

  • wpłaty do budżetu państwa, „janosikowe” (par. 293) oraz finansowane z nich części subwencji: równoważąca dla gmin (rozdział 78531) i powiatów (78532) oraz regionalna (78533);
  • zakup usług od innych samorządów (tylko paragraf wydatkowy 433);
  • dotacje celowe na zadania realizowane na podstawie porozumień i umów (zadania bieżące – paragrafy: 231, 332, 233, 288; zadania inwestycyjne – 661, 662, 663, 664);
  • dotacje celowe z tytułu pomocy na dofinansowanie zadań własnych (zadania bieżące – par. 271, zadania inwestycyjne – 630);
  • wpłaty gmin i powiatów na rzecz innych samorządów (i związków komunalnych) na dofinansowanie zadań (bieżących – par. 290, inwestycyjnych – 665).

MECHANIZM „JANOSIKOWEGO”

W 2019 r. wpłaty do budżetu państwa łącznie wyniosły 2593 mln zł: 700 mln na poziomie gminnym, 1384 mln na poziomie powiatowym i 509 mln na poziomie wojewódzkim. Na poziomie gminnym i powiatowym można być zarówno płatnikiem „janosikowego”, jak i beneficjentem finansowanej z wpłat subwencji równoważącej. Spośród 53 jednostek powiatowych dokonujących wpłat tylko dwie nie otrzymały zwrotnie subwencji równoważącej. Łącznie do płatników trafiło z powrotem z ich wpłat 493 mln zł, tak więc transfery netto w ramach mechanizmu powiatowego wyniosły 891 mln zł.
Spośród płatników gminnych, 30 jednostek otrzymało z powrotem nieco ponad 8 mln zł ze swoich wpłat. Ponadto ustawowe algorytmy nie rozdzielają na gminną subwencję równoważącej pełnej kwoty zebranej z wpłat. Niewykorzystana kwota 246 mln zł przeszła do rezerwy dzielonej przez Ministra Finansów w porozumieniu z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jednym z możliwych sposobów użycia rezerwy jest częściowy zwrot płatnikom ich wpłat. W 2019 r. przeznaczono na to 90 mln zł. Ostatecznie transfery netto w ramach mechanizmu gminnego wyniosły 602 mln zł.
Mechanizm „janosikowego” w 2019 r. odpowiadał więc za transfery 2002 mln zł pomiędzy budżetami jednostek samorządu terytorialnego oraz dodatkowo za 591 mln zł dwukierunkowych transferów pomiędzy budżetami gmin i powiatów a budżetem państwa.

OPŁATY ZA USŁUGI

Według sprawozdań w 2019 r. łączne wydatki samorządów na zakup usług od innych jednostek samorządowych wyniosły 2007 mln zł. Ponad połowę tej kwoty – 1161 mln zł – stanowiły opłaty za pobyt w domach opieki społecznej. Inne znaczące transfery dotyczyły: rodzin zastępczych (i rodzinnych domów dziecka) – 180 mln zł – placówek opiekuńczo-wychowawczych – 140 mln zł – oraz przedszkoli (w tym oddziałów przedszkolnych w szkołach i przedszkoli specjalnych) – 285 mln zł.
Wbrew nazwie paragrafu nie mamy do czynienia z klasycznym zakupem usług. Najczęstsza sytuacja to obowiązek prawny współfinansowania przez gminę usług opiekuńczych, organizowanych przez powiaty. Dotyczy to osób kierowanych do danej placówki lub rodziny zastępczej z terenu danej gminy – wnoszenie części opłaty za pensjonariuszy DPS-ów, jeżeli pełnej kwoty nie pokrywa wpłata pensjonariusza i jego rodziny, oraz ponoszenie określonej ustawą części kosztów pobytu dziecka w placówce bądź rodzinie zastępczej.
W przypadku przedszkoli gmina ma obowiązek pokrywania kosztów uczęszczania dziecka, będącego jej mieszkańcem, do przedszkola w innej gminie. Wnoszona opłata ma być równa tzw. dotacji podstawowej w gminie, w której dziecko uczęszcza do przedszkola, czyli w uproszczeniu wydatkom bieżącym na jedno dziecko objęte edukacją przedszkolną finansowanym ze środków własnych gminy.

POROZUMIENIA I UMOWY O WYKONYWANIU ZADAŃ

Sprawozdania budżetowe za 2019 r. są w tej kwestii niespójne. Sprawozdano wydatki o charakterze dotacji na zadania objęte porozumieniami lub umowami w łącznej wysokości 1333 mln zł (994 mln zł wydatków bieżących i 339 mln zł wydatków inwestycyjnych). Natomiast w sprawozdaniach z wykonania dochodów ujęto łącznie 1390 mln zł otrzymanych dotacji, w tym 1064 mln zł o charakterze bieżącym i 325 mln zł o charakterze inwestycyjnym.
Zasadniczo chodzi tu o realizację zasady mówiącej, iż jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przekaże innej jednostce w drodze porozumienia lub umowy wykonywanie jakiegoś swojego zadania – co dopuszczają ustawy ustrojowe – powinna równolegle przekazać potrzebne do tego środki.
Wśród zadań bieżących największe otrzymane transfery dotyczyły: lokalnego transportu zbiorowego (315 mln zł), przedszkoli (121 mln zł), placówek opiekuńczo-wychowawczych (119 mln zł), powiatowych urzędów pracy (103 mln zł), utrzymania dróg (98 mln zł) i pieczy zastępczej (67 mln zł). Wśród otrzymanych dotacji inwestycyjnych zdecydowanie dominowały inwestycje drogowe – 208 mln zł.
Transfery dotyczące powiatowych urzędów pracy nie są efektem swobodnych umów a sytuacji, w której powiat lub miasto nie posiada własnego PUP i jest objęte działaniem urzędu będącego jednostką organizacyjną innego powiatu/miasta.
Zwraca uwagę skala transferów dotyczących przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych i pieczy zastępczej. Oprócz rzeczywistych umów i porozumień mamy tu prawdopodobnie do czynienia także z sytuacjami, które powinno się raczej zakwalifikować do kategorii opłat za usługi. Przykładowo: jednostki powiatowe zaksięgowały 17 mln zł jako dotacje od gmin na prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych i utrzymanie rodzin zastępczych, będące skutkiem umów i porozumień. Zadania te gminy mają obowiązek współfinansować, a nie wykonywać, transfer środków nie jest więc efektem przekazania wykonania zadań w drodze porozumienia bądź umowy.

POMOC FINANSOWA

Ustawy ustrojowe dopuszczają udzielanie przez samorządy pomocy, w tym finansowej, innym samorządom. Według sprawozdań z wykonania wydatków, w 2019 r. jednostki samorządowe udzieliły innym samorządom w formie dotacji pomocy finansowej w łącznej wysokości 1050 mln zł (w tym 870 mln zł na zadania inwestycyjne). Według sprawozdań z wykonania dochodów było to 1106 mln zł (w tym 925 mln zł na zadania inwestycyjne).
Skala transferów i ich ukierunkowanie na inwestycje wskazuje, że na ogół nie mamy do czynienia z pomocą dla innych jednostek w sytuacjach nadzwyczajnych, np. klęski żywiołowej. Takich przypadków nie da się zresztą wyodrębnić na podstawie kategorii klasyfikacji budżetowej.
Wśród otrzymanych dotacji inwestycyjnych dominują inwestycje drogowe (710 mln zł), a wśród nich inwestycje w drogi powiatowe (505 mln zł). Najwyraźniej bardzo częsta jest sytuacja wspierania finansowego przez gminy budowy bądź modernizacji dróg powiatowych na swoim terenie. W 2019 r. gminy sprawozdały łącznie udzielenie na ten cel 522 mln zł dotacji.

WPŁATY NA DOFINANSOWANIE ZADAŃ

Ponieważ kategoria ta obejmuje także wpłaty na rzecz związków komunalnych oraz związku metropolitalnego, sprawozdania dotyczące wydatków wykazują znacznie wyższe kwoty (783 mln zł) niż sprawozdania dotyczące dochodów (263 mln zł). Do wyjątków należą tak zaksięgowane wpłaty przeznaczone na zadania inwestycyjne. Kwotowo niemal wszystkie dochody zaksięgowane w paragrafie 290 dotyczą czterech dziedzin: placówek opiekuńczo-wychowawczych (106 mln zł), rodzin zastępczych (79 mln zł), przedszkoli (41 mln zł) i DPS-ów (27 mln zł). Skłania to do przypuszczenia, że część jednostek w tym paragrafie księguje obowiązkowe opłaty gmin za pensjonariuszy i uczniów przedszkoli.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

Na podstawie:
– sprawozdań Rb27S, Rb28S,
– informacji o wykonaniu budżetów jednostek samorządowych w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2019 r.
– informacji za rok 2019 nt. ostatecznych rocznych kwot subwencji, wpłat i udziałów dla poszczególnych gmin, powiatów i województw oraz nt. środków z rezerwy subwencji ogólnej.
Wszystkie źródła dostępne na stronie: www.mf.gov.pl

SPIS TREŚCI

Analiza sytuacji finansowej gmin i powiatów – kryzys najbardziej dotknął miasta

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5/2020

Nie sprawdziły się obawy dotyczące ogólnego krachu finansów komunalnych, wzbudzone zwłaszcza załamaniem się wpływów z PIT w kwietniu tego roku. Analiza wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje natomiast na bardzo trudną sytuację części samorządów. Kryzys dotknął przede wszystkim miasta na prawach powiatu, a w szerszym ujęciu – te jednostki wszystkich poziomów, których dochody w większym stopniu opierają się na źródłach podatkowych.

Łączne dochody ogółem wszystkich samorządów w pierwszym półroczu tego roku wzrosły w stosunku do pierwszego półrocza zeszłego roku o 12,9 mld zł (9,6%), co mogłoby świadczyć o dobrym stanie dochodów komunalnych. Jednak – liczone zbiorczo – wynik operacyjny (nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi) oraz ogólny wynik budżetu (nadwyżka dochodów ogółem nad wydatkami ogółem), choć nie wskazują na kłopoty z płynnością finansową, są zauważalnie gorsze niż przed rokiem. Wydatki bieżące wzrosły bardziej (o 13,8 mld zł i 12,9%) od dochodów bieżących (o 11,9 mld zł i 9,4%).

SPADEK DOCHODÓW WŁASNYCH

Okazuje się też, że ogólny wzrost dochodów maskuje spadek dochodów własnych (o 1,3 mld zł, czyli 2%). Zauważalnie niższe były dochody podatkowe – o prawie 2 mld zł (4,1%). Bardzo znacząco wzrosły natomiast dochody transferowe. Dotacje były wyższe o 10,6 mld zł (32,1%) a subwencja ogólna o 3,5 mld zł (10,1%). Natomiast nie zawsze wzrost dochodów z jednych źródeł może rekompensować ich ubytek z innych.
Za wyższą kwotę dotacji odpowiadają przede wszystkim dotacje na zadania z administracji rządowej, wyższe niż w analogicznym okresie zeszłego roku o 9,6 mld zł (43,4%). Oznacza to, że aż 3/4 ogólnego wzrostu dochodów jst dotyczy zadań wykonywanych w imieniu i na rzecz państwa. Nie są to więc dodatkowe fundusze, które samorządy mogłyby przeznaczyć na zadania własne. Dochody, z których samorządy mogą je finansować, wzrosły tylko o 3,3 mld zł (2,9%).
Wśród dochodów zadań własnych kwotowo najbardziej wzrosła część oświatowa subwencji – o 2,4 mld zł (8,5%). Trzeba pamiętać, że podwyższenie łącznej kwoty tej części subwencji nie jest efektem decyzji państwa o pełniejszym finansowaniu zadań oświatowych subwencją, ale efektem zwiększenia – także decyzją państwa – kosztów tych zadań. Kwotę zwiększenia subwencji samorządy muszą zużyć na podwyżkę wynagrodzeń nauczycieli (czyli wydatek nowy w stosunku do zeszłego roku) i nie mogą jej wykorzystać jako rekompensaty zmniejszenia dochodów własnych.
Znacząco – o 1,1 mld zł – wzrosły także dotacje „europejskie” (zapisywane w paragrafach 200, 205, 620 i 625). Po uwzględnieniu faktu, że za wzrost dochodów zadań własnych odpowiedzialne są te dwa źródła, okazuje się że w istocie łączna kwota, jaką samorządy mogły przeznaczyć na zadania własne, nie tylko nie wzrosła, ale nieznacznie spadła. Jeżeli weźmiemy także pod uwagę poziom inflacji (pierwsze półrocze 2020 r. w stosunku do pierwszego półrocza 2019 r. – 3,9% wg GUS), okazuje się, że zbiorczo ujęta sytuacja dochodowa jest gorsza niż przed rokiem.

ZRÓŻNICOWANE WYNIKI

Wszystkie przytoczone do tej pory wielkości ujmują dochody samorządów tak, jak gdyby stanowiły jeden ogromny budżet. W rzeczywistości mamy do czynienia z 2807 niezależnymi wzajemnie budżetami, których sytuacja może być bardzo odmienna. Już analiza na poziomie czterech podstawowych kategorii jst: gmin, powiatów, miast na prawach powiatu i województw – wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy nimi.
Dochody zadań własnych znacząco wzrosły w powiatach (9,5%) i województwach (13,2%). W gminach wzrost był niewielki (2,1%), a miasta odnotowały ich spadek (–0,5%). Liczony łącznie dla wszystkich jednostek danej kategorii bilans dochodów i wydatków bieżących daje wzrost nadwyżki operacyjnej na poziomie powiatowym (8,3%) i wojewódzkim (18,2%). W gminach nastąpił nieznaczny spadek (–1,2%). W miastach był on niezwykle silny (–42,1%).
Warto przyjrzeć się także negatywnej dynamice dochodów podatkowych. Dla wszystkich samorządów spadły one o 4,1%. Spadek był mniejszy w województwach (2,3%) i gminach (2,5%), większy w powiatach (5,9%) i miastach (6,0%). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że gminne dochody podatkowe miast spadły znacznie bardziej niż dochody gmin (5,8% w stosunku do 2,5%) a powiatowe dochody podatkowe – bardziej niż dochody powiatów ziemskich (7,3% w stosunku do 5,9%).
Dochody z udziałów we wpływach z CIT w województwach spadły o 1,4% (tak jak na poziomie całego kraju). W gminach i powiatach wzrosły, odpowiednio o 3,4% oraz 2,6%. Natomiast w miastach na prawach powiatu spadły o 3,7%.
Dochody z udziałów we wpływach z PIT dla wszystkich jst łącznie spadły o 6,8%, przy czym dla gmin o 6,1%, dla powiatów o 6,2%, dla województw o 6,9%, a dla miast o 7,7%. Pozostałe gminne dochody podatkowe przyniosły w pierwszym półroczu 2020 r. mniej o 0,7% niż w pierwszym półroczu 2019 r. Gminy uzyskały z tych źródeł więcej o 1%, miasta na prawach powiatu – mniej o 3,4%.

PRZYCZYNY UBYTKU DOCHODÓW

Przyczyny i mechanizmy stojące za obniżeniem się dochodów są zróżnicowane. W przypadku CIT spadki kwot wnoszonych przez podatników mogą być bardzo różne w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Najwyraźniej ubytki spowodowane kryzysem wywołanym epidemią (a dokładniej lockdownem) koncentrują się w miastach.
W przypadku podatków lokalnych przyczyną obniżenia się wpływów z podatków lokalnych – znów skoncentrowanego w miastach – było stosowanie przez władze samorządowe ulg, jako formy pomocy dla przedsiębiorców. W przypadku najważniejszego z podatków lokalnych – podatku od nieruchomości – łączna kwota udzielonych ulg wzrosła w stosunku do pierwszego półrocza 2019 r. o 26,4%.
W przypadku udziałów we wpływach z PIT spadek dochodów jest wyznaczony przede wszystkim obniżeniem obciążeń podatkowych, wprowadzonym w drugiej połowie zeszłego roku (przypomnijmy, że szacowano, iż zmiany te w skali roku obniżają dochody samorządów o 6 mld zł). Nie mamy dostępu do danych mówiących, czy doszło także do obniżenia łącznych przychodów podatników, a jeżeli tak – to w jakiej skali.
Sposób podziału wpływów z PIT (oparty na udziale łącznej sumy podatku należnego od podatników z terenu danej jst przed dwoma latami w kwocie podatku należnego od wszystkich podatników w skali kraju) powoduje, że ubytek dochodów z tego źródła jest równomierny we wszystkich jednostkach samorządowych w stosunku do prognoz, chociaż już nie w stosunku do dochodów zeszłorocznych. Spadek tych dochodów ma większe znaczenie dla miast, gdyż stanowią one ok. 25% ich wszystkich dochodów. W zeszłym roku dochody z udziałów w PIT odpowiadały natomiast 17,6% dochodów ogółem powiatów i 16,8% dochodów ogółem gmin.

BŁĄD POLITYKI PAŃSTWA

Okazuje się więc, że kryzys gospodarczy przekłada się na trudną sytuację finansową przede wszystkim miast na prawach powiatu. Sytuacja gmin pogorszyła się stosunkowo nieznacznie. Sytuacja powiatów i województw wydaje się wręcz lepsza niż przed rokiem. Można zwrócić uwagę, że poduszką finansową dla jednostek z tych poziomów okazał się wzrost transferów wyrównawczych, przede wszystkim części wyrównawczej subwencji (o 15,9% dla powiatów, o 13,2% dla województw).
W rzeczywistości sytuacja konkretnych jednostek samorządu poszczególnych poziomów jest zróżnicowana. Można wskazać, że jest ona zasadniczo tym gorsza, im zazwyczaj wyższe dochody podatkowe osiąga dana jednostka i im większą część całości dochodów one stanowią. Stanowczo lepsza jest sytuacja jednostek o relatywnie niskich dochodach podatkowych. Spadek tych dochodów ma mniejsze znaczenie dla poziomu ich dochodów ogółem, otrzymują one natomiast w pełnej planowanej kwocie transfery wyrównawcze, na ogół wyższe niż w zeszłym roku.
Sytuację jednostek o „normalnie” najwyższych dochodach podatkowych – nie tylko miast, ale także powiatów i województw – pogarsza obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa (tzw. janosikowego). Dla większości płatników są one wyższe niż w zeszłym roku.
Warto zwrócić uwagę, że w świetle przedstawionej analizy szczegółowe ukierunkowanie jedynego związanego z kryzysem poważnego wsparcia dla samorządów ze strony rządu – Funduszu Inwestycji Lokalnych – jest błędne. Algorytm podziału dotacji został sformułowany tak, aby te jednostki, których możliwości inwestycyjne ucierpiały najbardziej,
tj. miasta na prawach powiatu, których zbiorowa nadwyżka operacyjna spadła o przeszło 40%, otrzymały dotacje relatywnie niższe niż gminy i powiaty.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Jak opieczętować legitymację służbową pracownika urzędu gminy?

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 5 / 2020

PYTANIE

Jaką pieczęcią powinniśmy opieczętować legitymację służbową wydawaną pracownikowi urzędu gminy lub jednostki podległej? Czy powinna to być
pieczęć okrągła z godłem z napisem w otoku: „urząd gminy...”, „gmina...”, czy „wójt gminy...”? Z naszej obserwacji wynika, że są stosowane różne praktyki.

ODPOWIEDŹ

W przypadku wydania legitymacji służbowej w otoku pieczęci powinna być umieszczona nazwa jednostki organizacyjnej – urzędu gminy, której pracownikiem jest osoba wskazana w legitymacji.

Problematyka legitymacji służbowych pracowników samorządowych nie jest uregulowana wprost w żadnym akcie prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca pozostawił w tym zakresie dużą swobodę organom wykonawczym gmin (wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, starostom i marszałkom województw). W konsekwencji powyższego wzór takiej legitymacji określany jest odrębnie dla każdej jednostki samorządu terytorialnego, zarządzeniem organu wykonawczego tej jednostki. Powoduje to, że legitymacje te różnią się, również w zakresie, który powinien być określony w taki sam sposób dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, tzn. w zakresie pieczęci, którą ta legitymacja ma być opatrzona.

Zgodnie z art. 16c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1509, z późn. zm.) urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła, zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci.

W myśl zaś ust. 2 ww. przepisu urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a (ust. 3).
Z przepisu tego nie wynika jednak, czy w otoku tego herbu ma widnieć napis: wójt gminy..., gmina... czy też urząd gminy...

ORZECZNICTWO

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 709/09, Lex nr 596585 uznał, że organ wykonawczy gminy w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c ust. 3 ustawy o godle […], do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów (por. również wyrok NSA 18.06.2009 r., sygn. II GSK 1002/08, z 18.11.2009 r., sygn. akt II GSK 175/09 oraz z 11.05.2010 r., sygn. akt II FSK 439/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c ust. 3 ustawy o godle […] do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów.
W takim przypadku obok herbu gminy powinien być wskazany organ gminy, wykonujący dane zadanie własne gminy, a zatem organ działający w ramach tzw. imperium (w sposób władczy), wydając w tym celu stosowny akt administracyjny, albo podejmując inną czynność na podstawie określonej normy prawa powszechnie obowiązującego.
Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przypadku wydania legitymacji służbowej pracownikowi urzędu gminy, czy też jednostki podległej. Wydanie legitymacji służbowej nie wiąże się bowiem z wykonywaniem żadnego zadania własnego z zakresu administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (w ramach tzw. imperium). Mając na uwadze powyższe wydaje się, że wówczas w otoku powinna być umieszczona nazwa jednostki organizacyjnej – urzędu gminy, której pracownikiem jest osoba wskazana w legitymacji. Jako zaś wydający tę legitymację powinien być wskazany kierownik tej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) kierownikiem urzędu gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Sławomir Pyźlak
radca prawny

SPIS TREŚCI

Praca zdalna w administracji samorządowej na przykładzie Centrów Usług Wspólnych

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 5 / 2020

Idea usług wspólnych i tworzenie wewnątrz organizacji jednostek odpowiedzialnych za kompleksową realizację określonych procesów sięga ponad 40 lat. Pierwsze tego typu jednostki powstały w połowie lat 80. XX wieku, a pionierem w ich tworzeniu były takie międzynarodowe przedsiębiorstwa, jak: Ford, General Electric i Baxter Healthcare. Celem tworzenia Centrów Usług Wspólnych (CUW) było przede wszystkim podniesienie efektywności posiadanych zasobów kadrowych, technicznych i finansowych oraz standaryzacja realizowanych procesów.

Cele tworzenia CUW można sklasyfikować w dwie podstawowe grupy: cele ekonomiczne – wdrożenie oszczędności, osiągnięcie efektu skali, optymalizacja posiadanych zasobów – oraz cele jakościowe – standaryzacja, optymalizacja i podniesienie poziomu kontroli realizowanych procesów, a w konsekwencji ich bezpieczeństwa, a także zapewnienie ciągłości działania jednostek objętych obsługą wspólną. Pionierem implementacji przedstawionych narzędzi i rozwiązań biznesowych w sektorze publicznym była Wielka Brytania, która jako pierwsza na szeroką skalę na trwałe wprowadziła CUW do struktur organizacyjnych administracji. W Polsce dopiero nowelizacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym umożliwiła samorządom tworzenie CUW. Podstawą uchwalonych zmian był raport przygotowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji: „Ocena sytuacji samorządów lokalnych”. Zwrócono w nim uwagę na fakt, że polskie samorządy obarczone są kosztownymi w skutkach rozwiązaniami prawnymi, które nie służą w żaden sposób realizacji ich misji. Kluczową zmianą legislacyjną w tym obszarze była nowelizacja wspomnianej wyżej ustawy z 2016 r., na mocy której samorządy mogą tworzyć do obsługi wspólnej wyspecjalizowane podmioty. Zgodnie z przepisami ustawy wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności w obszarze zadań administracyjnych, finansowych i organizacyjnych: (1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, (2) gminnym instytucjom kultury oraz (3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Samorządy bardzo aktywnie rozpoczęły tworzyć CUW i powierzać im świadczenie usług wspólnych w określonych obszarach. Na podstawie przeprowadzonych badań we współpracy z Unią Metropolii Polskich (Modrzyński P., Modrzyńska J., Gawłowski R., Samorządowe Centra Usług Wspólnych. Analiza funkcjonowania i ocena efektywności świadczonych usług, 2019) oraz Związkiem Powiatów Polskich (Modrzyński P., Gawłowski R., Powiatowe Centra Usług Wspólnych w Polsce, 2018) określono główny obszar przedmiotowy i podmiotowy prowadzonej działalności samorządowych CUW w Polsce. Zakres przedmiotowy obejmuje usługi finansowo-księgowe, płacowe, sprawozdawcze, podatkowe (VAT), natomiast zakres podmiotowy obejmuje przede wszystkim jednostki oświatowe. 

ETAPY TWORZENIA CUW

Analizując samorządowy rynek usług wspólnych proces tworzenia CUW, możemy podzielić na etapy. Jest to o tyle ciekawe, że ostatni – trzeci etap tworzenia CUW, który wdrożony został dotychczas jedynie przez nieliczne samorządy, pozwala na niezakłóconą realizację zadań również w okresach kryzysowych (np.: obecna pandemia wywołana wirusem COVID-19), gdyż w przyjętych rozwiązaniach bazuje on na założeniach technologicznych umożliwiających pracę zdalną. Etapy tworzenia CUW powstały naturalnie w wyniku doświadczeń nabytych przez poszczególne samorządy oraz przyjętych lub obowiązujących rozwiązań organizacyjnych i technologicznych. W pierwszym etapie tworzenia CUW jednostka ta rozpoczyna działalność i korzysta z rozwiązań finansowo-księgowych obowiązujących w jednostkach objętych obsługą wspólną. Następnie, w drugim etapie, rozpoczyna się proces standaryzacji świadczonych usług wspólnych, wdrażane zostają jednolite oprogramowania niezbędne do np.: obsługi finansowo-księgowej czy płacowej. Doświadczenia samorządów w tym zakresie wskazują, że podstawą sprawnego funkcjonowania CUW są rozwiązania informatyczne i softwarowe oparte na tzw. rozwiązaniach chmurowych.

 

 CUW

 

Rozwiązania chmurowe wdrożone w CUW w etapie drugim pozwalają na osiągnięcie zakładanych celów tworzenia tych jednostek zarówno o charakterze ekonomicznym, jak i jakościowym. Ponadto, oddzielenie gromadzonych i przetwarzanych danych finansowych na odrębnych serwerach (rozwiązania chmurowe) jest istotnym rozwiązaniem technologicznym umożliwiającym i ułatwiającym pracę zdalną. Nowoczesne oprogramowania bazujące na rozwiązaniach chmurowych rozdzielają fizycznie przestrzeń dyskową, na której instalowane jest oprogramowanie oraz przechowywane dane. Komputery użytkowników poprzez bezpieczne połączenia internetowe łączą się z serwerami, na których znajduje się oprogramowanie wykorzystywane przez CUW. Dodatkowe wdrożenie technologii uwierzytelnionego logowania się i elektronicznego podpisywania dokumentów finansowo-księgowych i płacowych jest ostatnim etapem tworzenia nowoczesnych CUW, umożliwiających pracę zdalną. O ile samorządy oraz ich jednostki organizacyjne mają szerokie już doświadczenie z różnymi dostawcami certyfikatów podpisów elektronicznych (szeroko dotychczas wykorzystywanych w księgowości), to w przypadku technologii zabezpieczających dokumenty podpisane elektroniczne doświadczenie jest stosunkowo niewielkie. W tym miejscu warto przytoczyć projekty zrealizowane przez Centra Usług Wspólnych w Toruniu (w 2019 r.) oraz Elblągu (w 2020 r.), które wykorzystały technologię Blockchain – powszechnie wykorzystywaną przez banki i inne instytucje finansowe. Równoległe wdrożenie rozwiązań chmurowych oraz zabezpieczenie dokumentów finansowo-księgowych oraz kadrowo-płacowych umożliwia CUW zapewnienie ciągłości świadczonych usług wspólnych nawet w momentach kryzysowych, do których niewątpliwie należy zaliczyć pandemię COVID-19. W takim modelu dokumenty finansowo-księgowe czy kadrowo-płacowe, które są podstawowym elementem obsługiwanych procesów, przepływają pomiędzy jednostkami obsługiwanymi a CUW wyłącznie elektronicznie. Praca nad tymi dokumentami, ich księgowanie, realizacja przelewów, sporządzanie list płac czy ostateczne dokonywanie wypłat wynagrodzeń realizowane jest wyłącznie w formie elektronicznej i może być przygotowane i zrobione z dowolnego miejsca, zapewniając jednocześnie pełne bezpieczeństwo i poufność informacji. Sam proces archiwizowania dokumentów może być dokonywany okresowo (np.: miesięcznie, kwartalnie), i również tutaj możliwe jest ich cyfrowe przechowywanie. Wdrożenie stosownych regulacji wewnętrznych przez samorząd oraz CUW jest w tym momencie ostatnim krokiem w kierunku uruchomienia pracy zdalnej.

CZY PRACĘ ZDALNĄ NALEŻY WYKORZYSTYWAĆ TYLKO W OKRESIE KRYZYSOWYM?

Niewątpliwie to ogromna zaleta CUW, który może nieprzerwanie i bezpiecznie realizować świadczone usługi jednostkom objętym obsługą wspólną bez względu na okoliczności. Co więcej, takie rozwiązania mają niewątpliwie dodatkowy wymiar ekonomiczny i motywacyjny. Samorządy powinny wykorzystać zdobyte obecnie doświadczenia i w przyszłości starać się wdrażać modele hybrydowe funkcjonowania ich struktur i jednostek organizacyjnych. Połączenie pracy zdalnej i tradycyjnej niesie ze sobą wiele zalet. Po pierwsze, łatwiej można wykorzystać posiadane zasoby lokalowe, w systemie gdzie pracownicy mogą pracować 2-3 dni zdalnie i odpowiednio 2-3 dni tradycyjnie, co skutkować będzie również niższymi kosztami utrzymania pomieszczeń biurowych, ich remontów itp. Dla pracowników możliwość okresowej pracy z domu pozwala zaoszczędzić czas i pieniądze na dojazdy, a także w niektórych przypadkach może umożliwić realizację innych zadań (np.: opieka nad chorym członkiem rodziny), oraz pozwala indywidualnie zaplanować czas pracy. Ponadto, przygotowanie pracowników do takiej mieszanej organizacji pracy w sytuacji wystąpienia zagrożenia, pozwala na płynne wdrażanie jednolitej organizacji pracy – np.: wyłącznie pracy zdalnej. Oczywiście, taki model wymaga odpowiedniego przygotowania, wdrożenia czy nawet poniesienia pewnych nakładów inwestycyjnych (np.: wyposażenie pracowników w odpowiedni sprzęt i oprogramowanie). Jednakże obecna sytuacja epidemiologiczna jest najlepszym dowodem na to, że przed samorządami stawiane są nowe zadania, a co za tym idzie – konieczne są innowacyjne rozwiązania. Zatem właściwym byłoby postawienie pytania w kategorii nie „czy”, a raczej „kiedy, jak i w jakim zakresie” wdrażać nowoczesne rozwiązania technologiczne a tym samym sięgać po nowoczesne rozwiązania organizacyjne, takie jak praca zdalna. Doświadczenia sektora biznesu w tym zakresie jednoznacznie pokazują, że jest to jedyny tak skuteczny kierunek pozwalający na utrzymanie, a nawet rozwój prowadzonej działalności gospodarczej.

dr Paweł Modrzyński

Pracownik naukowy Wydziału Zarządzania oraz audytor finansowy Uniwersytetu Technologiczno-Przyrodniczego w Bydgoszczy. Od 4 lat specjalista w tematyce rynku usług wspólnych, gdzie prowadzi liczne audyty funkcjonujących oraz wdrożenia nowo tworzonych CUW. Pomysłodawca i współodpowiedzialny za realizację nagrodzonego pionierskiego wdrożenia technologii Blockchain w sektorze publicznym (najbardziej innowacyjne wdrożenie zrealizowane w Toruńskim CUW, nagrodzone na forum Smart City w Warszawie). Autor licznych raportów, artykułów naukowych i branżowych oraz monografii poświęconych tematyce rynku usług wspólnych w Polsce i na świecie.

SPIS TREŚCI

Odbiór odpadów komunalnych w gminach – przetarg czy własna spółka

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 5 / 2020

Coraz szybciej rosnące koszty odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych zmuszają włodarzy gmin do poszukiwania alternatywnych rozwiązań, które może i nie są w stanie obniżyć tych kosztów, ale przynajmniej je zatrzymać lub spowolnić ich wzrost. Jednym z takich pomysłów, na które coraz częściej decydują się gminy, jest powierzenie odbioru odpadów komunalnych własnej spółce. Pojawia się jednak pytanie, jak do tego doprowadzić z punktu widzenia przepisów prawnych?

Rozważania w powyższym zakresie rozpocząć należy od wyraźnego zaznaczenia, że posiadanie przez gminę własnej spółki komunalnej, która miałaby świadczyć usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie oznacza jeszcze możliwości powierzenia jej tego zadania w trybie bezprzetargowym. Pomijając w tym miejscu problematykę Prawa zamówień publicznych i konieczność spełnienia odpowiednich warunków do udzielenia zamówienia z wolnej ręki (potocznie nazywanego zamówieniem in-house) – o czym stanowi przepis art. 67 obecnie obowiązującego Prawa zamówień publicznych (a od 1 stycznia 2021 r. – art. 214 nowego Prawa zamówień publicznych) – istotną rolę w tym zakresie odgrywają przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej: u.c.p.g.

ORZECZNICTWO

O ile, w odniesieniu do zlecania odbierania lub zagospodarowania odpadów komunalnych stosujemy przepisy Prawa zamówień publicznych (o czym stanowi przepis art. 6d ust. 1 u.c.p.g.), o tyle nie zawsze będzie mogło to być zamówienie z wolnej ręki. Jak stanowi bowiem przepis art. 6c ust. 2a u.c.p.g.:

„W przypadku gdy rada gminy w drodze uchwały, o której mowa w ust. 2, postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu zorganizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 oraz z 2020 r. poz. 1086) na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości”.

Powyższe oznacza, że powierzenie własnej spółce komunalnej odbierania odpadów komunalnych możliwe będzie wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych (ewentualnie również tzw. nieruchomości mieszanych, 

tj. nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy – patrz: art. 6c ust. 2b u.c.p.g.). W przypadku tzw. nieruchomości niezamieszkałych (tj. nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), świadczenie usług przez własną spółkę komunalną będzie możliwe jedynie po wygraniu przez nią przetargu.

SPÓŁKA KOMUNALNA – NOWA CZY ISTNIEJĄCA?

W tym miejscu warto jeszcze podkreślić, że spółka komunalna jest jedyną formą, za której pośrednictwem gmina może „samodzielnie” zajmować się odbiorem odpadów komunalnych. Takie formy prawne, jak samorządowy zakład budżetowy czy samorządowa jednostka budżetowa, wykluczone są z uwagi na konieczność zastosowania przy zlecaniu tego zadania przepisów Prawa zamówień publicznych.
Czy świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych „powierzyć” z kolei nowej czy już istniejącej spółce komunalnej zależeć będzie od wielu czynników, a zwłaszcza czasu, jaki dana gmina ma na wdrożenie tych rozwiązań. Niewątpliwie bowiem rozszerzenie działalności istniejącej spółki komunalnej jest szybsze (pomijamy czas potrzebny na utworzenie takiej spółki od podstaw). Problem pojawia się jednak w przypadku, gdy chcemy rozszerzyć działalność np. spółki wodociągowo-kanalizacyjnej. O ile takie działanie jest jak najbardziej dopuszczalne w świetle przepisów prawa, to należy zwracać uwagę, aby przy prowadzeniu przez taką spółkę „podwójnej” działalności nie dochodziło do niepożądanego tzw. subsydiowania skrośnego, czyli sytuacji, w której koszty jednego rodzaju działalności pokrywają się z kosztami pochodzącymi z innego rodzaju działalności (tak, aby np. odbiór odpadów komunalnych był tańszy) – co okazuje się wielce problematyczne m.in. przy zatwierdzeniu przez Wody Polskie nowych taryf. Tym samym, właściwszym rozwiązaniem wydaje się utworzenie nowej spółki komunalnej. Alternatywnym rozwiązaniem jest rozszerzenie działalności istniejącej już spółki komunalnej, której dotychczasowa działalność w mniejszym stopniu narażona jest na ryzyko subsydiowania skrośnego, np. spółki zajmującej się zielenią miejską. Jeszcze innym rozwiązaniem może być przekształcenie w spółkę komunalną posiadanego przez gminę zakładu budżetowego.

OD CZEGO ZACZĄĆ?

Zanim spółka komunalna (czy to nowa, czy też już istniejąca, której działalność zostanie rozszerzona) rozpocznie świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, musi spełnić szereg wymogów prawnych. Najistotniejszym z nich jest uzyskanie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Jak stanowi bowiem przepis art. 9b ust. 1 u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Rejestr działalności regulowanej w tym zakresie prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wpis do rejestru następuje na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy, który we wniosku tym oświadcza – pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia – że spełnia warunki wymagane do wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Warunki te są określone nie tylko w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale również (a wręcz zwłaszcza) w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U. poz. 122).

JAKIE WYMAGANIA TRZEBA SPEŁNIAĆ?

Z punktu widzenia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymagania stawiane przez ustawodawcę określone są przepisem art. 9d ust. 1 u.c.p.g. i uszczegółowione we wspomnianym powyżej rozporządzeniu. Wymaganiami tymi są:
posiadanie wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienie jego odpowiedniego stanu technicznego;
utrzymanie odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
spełnienie wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
zapewnienie odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej.
O ile wymagania określone w pkt. 1-3 zależą w głównej mierze od konieczności dokonania odpowiednich inwestycji (zwłaszcza sprzętowych), o tyle najistotniejsze znaczenie odgrywają wymagania z pkt. 4, tj. konieczność zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej. Szczegółowe wymagania w tym zakresie określono w przepisie § 2 ww. rozporządzenia. Warto zwrócić uwagę na jedno z nich – zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia, baza magazynowo-transportowa musi być wyposażona w „miejsca do magazynowania selektywnie zebranych odpadów z grupy odpadów komunalnych”.
A co jeżeli dany podmiot odbierający odpady komunalne nie będzie tych odpadów magazynować, a bezpośrednio po odbiorze przewozić do miejsca ich zagospodarowania? Konstrukcja ww. przepisu § 2 ust. 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia prowadzi do wniosku, że mimo wszystko podmiot taki musi mieć wspomniane powyżej miejsce magazynowania. Warto bowiem zauważyć, że w lit. d przywołanego przepisu § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia jednoznacznie podkreślono, że w przypadku, gdy odpady nie będą magazynowane, to podmiot taki nie musi wyposażać bazy magazynowo-transportowej w wagę („w zakresie wyposażenia bazy magazynowo-transportowej należy zapewnić, aby baza magazynowo-transportowa była wyposażona w legalizowaną samochodową wagę najazdową – w przypadku gdy na terenie bazy następuje magazynowanie odpadów”). Takiego zastrzeżenia nie dokonano natomiast w analizowanym przepisie § 2 ust. 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia.

ZEZWOLENIE NA ZBIERANIE ODPADÓW?

Wracając do samego magazynowania odpadów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że magazynowaniem odpadów jest – zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.), dalej: u.o. – czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

  • wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę;
  • tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów;
  • magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Co więcej, przepis art. 25 ust. 3 u.o. wyraźnie stanowi, że magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Każda z tych czynności z zakresu gospodarowania odpadami, co do zasady, wymaga uzyskania stosownego pozwolenia lub zezwolenia. Tym samym, aby posiadać formalnie uprawnienie do magazynowania odpadów, niezbędne jest posiadanie albo pozwolenia na wytwarzanie odpadów, albo zezwolenia na zbieranie odpadów, albo też zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Co prawda, w ostatnim czasie Minister Klimatu wydał na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców objaśnienia prawne dotyczące istnienia obowiązku zbierania odbieranych odpadów komunalnych i posiadania zezwolenia na zbieranie tych odpadów w bazie magazynowo-transportowej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (patrz: objaśnienia z dnia 23 lipca 2020 r., znak: DGO.VI.021.26.2020.MD), jednakże objaśnienia te nie rozwiązują w całości analizowanego problemu. Jak bowiem wskazano we wcześniejszej części niniejszego artykułu, przepisy rozporządzenia nie nakazują podmiotowi zamierzającemu prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zbierania tych odpadów, a jedynie posiadania „miejsca do magazynowania selektywnie zebranych odpadów z grupy odpadów komunalnych”. W tym świetle odpowiedź Ministra Klimatu zawarta w objaśnieniach prawnych jest w pełni prawidłowa, bowiem taki podmiot nie musi posiadać zezwolenia na zbieranie odpadów. W takim jednak przypadku zobligowany będzie do posiadania albo pozwolenia na wytwarzanie odpadów, albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które będzie uwzględniać również magazynowanie tych odpadów.

JAKIE INNE WYMAGANIA?

Konieczność uzyskania stosownego uprawnienia do magazynowania odpadów nie jest jednak jedynym wymogiem, jaki trzeba spełnić przed rozpoczęciem działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W toku całych przygotowań może bowiem okazać się, że niezbędne jest również przygotowania nieruchomości do funkcjonowania na niej miejsc do magazynowania odpadów komunalnych (w tym zakresie wymagane może być uzyskanie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, a następnie pozwolenia na użytkowanie), a w niektórych przypadkach również konieczne może się okazać uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na ramy objętościowe niniejszego artykułu nie sposób jednak omówić tych ewentualnych wymogów w sposób szczegółowy.

PODSUMOWANIE

Dokonana analiza prowadzi do wniosku, że o ile posiadanie własnej spółki komunalnej zajmującej się odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości może się okazać dla gminy jak najkorzystniejszym rozwiązaniem, o tyle czas, jaki jest potrzebny do tego, aby taka spółka rozpoczęła działalność w przywołanym zakresie, należy liczyć w miesiącach, a wręcz trzeba mieć na uwadze, że wszelkie działania z tym związane potrwają co najmniej 1 rok. W przypadku mniejszych gmin warto również rozważyć, czy nie utworzyć tzw. spółki wielogminnej, np. z dwoma, trzema gminami sąsiadującymi. Działania takie nie tylko są podejmowane w praktyce przez niektóre gminy w Polsce, ale również przyczyniają się do dodatkowego obniżenia kosztów odbioru odpadów komunalnych.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Gminne regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków do zmiany

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 5 / 2020

Jedna z największych w ostatnich latach nowelizacja Prawa budowlanego wymusza również konieczność dostosowania do nowej rzeczywistości prawnej gminnych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Co konkretnie i w jakim terminie wymaga zmiany?

Dnia 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), dalej: nowelizacja. Oprócz wielu niezwykle istotnych zmian wprowadzanych do przepisów Prawa budowlanego zmienia ona również szereg innych ustaw. Jedną z nich jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.), dalej: u.z.z.w. Nowelizacja wprowadza do przepisów tej ustawy dwie niezwykle istotne zmiany – określa na poziomie ustawowym zasady wydawania warunków przyłączenia do sieci (nowy art. 19a u.z.z.w.) oraz zmienia przepis art. 29 u.z.z.w. dotyczący kar w zakresie nowych regulacji z art. 19a u.z.z.w.

REGULAMIN DO ZMIANY – W JAKIM ZAKRESIE?

Przywołany powyżej przepis art. 19a u.z.z.w. ma niezwykle istotne znaczenie zwłaszcza dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, lecz nie tylko. Wpływa on bowiem także na samą gminę, na którą z tytułu wejścia w życie tego przepisu nałożono obowiązek dostosowania obowiązującego na terenie tej gminy regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. jednym z elementów uchwalanego przez radę gminy wspomnianego powyżej regulaminu jest określenie warunków przyłączania do sieci. Dodany z dniem 19 września 2020 r. przepis art. 19a u.z.z.w. określa bowiem terminy na wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej. Dotychczas w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków takie terminy nie były określone. Każda gmina regulowała tę kwestię we własnym zakresie właśnie we wspomnianych regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
W analizowanym przepisie art. 19a u.z.z.w. ustawodawca zdecydował się wprowadzić również inne elementy dotychczas umieszczane w gminnych regulaminach. Są nimi m.in. obligatoryjne elementy każdego wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci (ust. 4), czy też okres ważności wydanych warunków (2 lata od ich wydania – ust. 7). W nowo dodanym przepisie art. 19a u.z.z.w. zdecydowano się również na jednoznaczne wskazanie, że nie pobiera się opłat za: wydanie warunków przyłączenia do sieci, a także za ich zmianę, aktualizację lub przeniesienie na inny podmiot; odbiór przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej oraz za inne zezwolenia z tym związane. O braku możliwości pobierania opłat w tym zakresie niejednokrotnie wypowiadały się tak sądy administracyjne, jak i sądy powszechne oraz UOKiK, jednakże z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie, niekiedy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne stosowały jeszcze taką praktykę.

DO KIEDY ZMIENIĆ REGULAMIN?

Powyższe nowe regulacje zawarte w przepisie art. 19a u.z.z.w. wymuszają na radach gmin zmianę obecnie obowiązujących regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Obowiązek ten wyrażono również wprost w przepisach przejściowych przywołanej na wstępie nowelizacji. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 nowelizacji, „W terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy rady gmin dostosują treść regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujących na obszarze ich właściwości do przepisów ustawy zmienianej w art. 7 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”. Tym samym, rady gmin mają czas do dnia 19 września 2021 r. na dostosowanie wydanych przez siebie regulaminów.
Co prawda, wydawać by się mogło, że czasu na zmianę regulaminu jest bardzo dużo, jednakże należy pamiętać, że zmiana regulaminu odbywa się w tym samym trybie, co jego uchwalenie. Tym samym, procedura zmiany jest następująca:

  • rada gminy przygotowuje projekt zmiany regulaminu na podstawie projektów zmiany regulaminu opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – art. 19 ust. 1 u.z.z.w.;
  • przyjęty w drodze uchwały (która nie jest aktem prawa miejscowego) projekt zmiany regulaminu przekazywany jest do zaopiniowania przez organ regulacyjny, tj. przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich – art. 19 ust. 2 u.z.z.w.;
  • po otrzymaniu opinii organu regulacyjnego, rada gminy podejmuje uchwałę (stanowiącą akt prawa miejscowego) w sprawie zmiany regulaminu;
  • zmiana regulaminu wchodzi w życie po odpowiednim (co najmniej 14-dniowym) vacatio legis, liczonym od dnia ogłoszenia zmiany we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób nie zauważyć, że procedura zmiany regulaminu może trwać co najmniej 2-3 miesiące, a tym samym im szybciej organy gminy rozpoczną przygotowania w tym zakresie, tym większe szanse, że wyznaczone przez ustawodawcę 12 miesięcy okażą się wystarczające.

NIEJEDNOZNACZNE PRZEPISY PRZEJŚCIOWE

Dodatkowym argumentem przemawiającym za jak najszybszą zmianą regulaminu tak, aby był on zgodny z obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. przepisem art. 19a u.z.z.w. jest nieprecyzyjność przepisu art. 35 nowelizacji. Jak już wspomniano, jest to przepis przejściowy nowelizacji odnoszący się do procedury wydawania warunków przyłączenia do sieci (tak wodociągowej, jak i kanalizacyjnej) w początkowym okresie po wejściu w życie przepisu art. 19a u.z.z.w. Problemem jest bowiem niejednoznaczność przepisu art. 35 ust. 1 nowelizacji. Stanowi on, że „do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 7 dotyczących wydawania przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, odbioru przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz włączania ich do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych niezakończonych w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe”.
W świetle takiej konstrukcji językowej ust. 1 przywołanego powyżej przepisu art. 35 nowelizacji pojawiają się bowiem dwie następujące koncepcje jego interpretacji:
Po pierwsze, można przyjąć, że do wszystkich wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci złożonych do dnia 19 września 2020 r. należy stosować reguły dotychczasowe, co oznacza stosowanie zasad wynikających z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego aktualnie na terenie danej gminy, zaś do wszystkich wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci złożonych po dniu 19 września 2020 r. stosować należy już zasady wynikające z dodanego z tym dniem art. 19a u.z.z.w., z pominięciem ewentualnych sprzecznych z ustawą postanowień regulaminu (sprzeczność taką rada gminy ma obowiązek usunąć w terminie 12 miesięcy od daty wejścia ustawy, czyli do 19 września 2021 r.). Po drugie natomiast, można przyjąć koncepcję, iż dotychczasowe zasady znajdują zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli od 19 września 2020 r.), bez względu na to, kiedy wniosek został złożony, tzn. również do wniosków złożonych np. 18 września 2021 r. Innymi słowy, nowe zasady wynikające z art. 19a u.z.z.w. znalazłyby zastosowanie dopiero do wniosków składanych od dnia 19 września 2021 r.
Nie zagłębiając się w analizę, która z wyżej przedstawionych koncepcji jest właściwsza (prawidłowa) – co najprawdopodobniej będzie w najbliższym czasie obiektem analizy tak wielu prawników, w tym sędziów rozstrzygających konkretne problemy, jak i Wód Polskich – najwłaściwszym rozwiązaniem zminimalizowania skutków tych wątpliwości jest jak najszybsze dostosowanie obecnie obowiązujących regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków do przepisu art. 19a u.z.z.w.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Monitoring wizyjny w jednostkach samorządu terytorialnego – zagadnienia ogólne

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 5 / 2020

Pierwsze regulacje prawne normujące zasady stosowania monitoringu wizyjnego pojawiły się w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego dopiero w 2018 r. Ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych wprowadzono przepisy, które – co istotne − w swej treści są jednolite dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego pod względem rozwiązań technicznych (o czym będzie niżej) i nieznacznie różnią się co do zakresu przedmiotowego.

Przepisy, o których mowa powyżej, jeżeli chodzi o gminy, znajdują się w art. 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w przypadku powiatów w art. 4b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a w odniesieniu do województw w art. 60a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Ustawodawca − ze względu na ustawę o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, dalej RODO) − nie uregulował w powołanych ustawach omawianego zagadnienia w sposób bardziej szczegółowy. Inaczej mówiąc, powołane wyżej przepisy zawarte w ustawach ustrojowych j.s.t. zawierają jedynie podstawowe regulacje prawne, w tym podstawę prawną upoważniającą do stosowania monitoringu wizyjnego.
W przypadku jednostek oświatowych sprawy związane z monitoringiem wizyjnym ustawodawca zdecydował się uregulować odrębnie. Otóż zgodnie art. 108a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa uczniów i pracowników lub ochrony mienia dyrektor szkoły lub placówki, w uzgodnieniu z organem prowadzącym szkołę lub placówkę oraz po przeprowadzeniu konsultacji z radą pedagogiczną, radą rodziców i samorządem uczniowskim, może wprowadzić szczególny nadzór nad pomieszczeniami szkoły lub placówki lub terenem wokół szkoły lub placówki w postaci środków technicznych umożliwiających rejestrację obrazu (monitoring).
Z kolei stosowanie monitoringu wizyjnego w urzędach jednostek samorządu terytorialnego, rozumianych jako miejsce pracy, wynika z przepisu art. 222 § 1-10 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 – Kodeks pracy. Stosownie do powołanego wyżej art. 222 § 1, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa pracowników lub ochrony mienia (…), pracodawca może wprowadzić szczególny nadzór nad terenem zakładu pracy lub terenem wokół zakładu pracy w postaci środków technicznych umożliwiających rejestrację obrazu (monitoring).

ZAKRES PRZEDMIOTOWY

Na wstępie wypada podkreślić, że monitoring wizyjny nie może być stosowany dowolnie. Wręcz przeciwnie, pomimo zwiększających się możliwości technicznych (co ułatwia jego stosowanie) oraz wzrostu zachowań niewłaściwych czy wręcz niebezpiecznych (co „prowokuje” jednostki samorządu terytorialnego do jego nadużywania), stosowanie monitoringu musi odbywać się z zachowaniem ściśle określonych zasad i reguł. W przypadku gmin i powiatów celem monitoringu wizyjnego jest zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa, natomiast w przypadku województwa samorządowego możliwość korzystania z monitoringu wizyjnego musi wynikać wprost z obowiązku zapewnienia ochrony mienia. W rezultacie zgodnie z treścią powołanych przepisów gminy i powiaty uzyskały ustawową możliwość stosowania monitoringu wizyjnego w zakresie bardzo szerokim, podczas gdy województwa samorządowe mogą go stosować wyłącznie w celu zapewnienia ochrony mienia.

Przepis prawny operujący zwrotem „zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa” należy do kategorii nieprecyzyjnych, niedookreślonych, co może niejednokrotnie wpływać na stosowanie monitoringu wizyjnego poza ustawowe upoważnienie.

Co ciekawe, treść art. 9a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nawiązuje wprost do treści art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, który to przepis kwalifikuje obowiązek zapewnienia przez gminę porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, jako zadania własne. Gmina jest zobowiązana do zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej na obszarze swojego działania, i w tym celu może stosować monitoring wizyjny. Z woli ustawodawcy gmina dostała więc narzędzie, które zastosowane ma przynieść wzrost bezpieczeństwa i porządku na jej terenie w zakresie, o którym w tym przepisie mowa. Podobne rozwiązanie zastosowano w przypadku powiatów, dokonując powiązania celu stosowania monitoringu wizyjnego z realizacją zadań publicznych powiatów, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro ustawodawca powiązał ściśle cele stosowania monitoringu wizyjnego z zadaniami jednostek samorządu terytorialnego, przyjąć należy, że stosowanie monitoringu wizyjnego w innym celu niż wynika z powołanych przepisów ustaw ustrojowych j.s.t. jest niedopuszczalne.

Zakres przedmiotowy stosowania monitoringu wizyjnego przez gminy i powiaty został – ze zrozumiałych względów − ograniczony do przestrzeni publicznej: parków, ulic, placów, skwerów, siłowni zewnętrznych itp. Z brzmienia przepisu wynika więc, że monitoring wizyjny nie może mieć zastosowania w odniesieniu do przestrzeni prywatnej. Warto nadmienić, że gminy i powiaty nie mają w tym zakresie pełnej swobody i na stosowanie monitoringu wizyjnego muszą uzyskać zgodę zarządzającego obszarem objętym monitoringiem lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do takiego obszaru. Przykładem mogą być skwery osiedlowe lub siłownie zewnętrzne należące do wspólnot mieszkaniowych czy też spółdzielni mieszkaniowych.

Przepisy nie pozwalają gminom i powiatom na samodzielne instalowanie monitoringu wizyjnego bez zgody wymienionych w przepisie podmiotów, także wówczas, gdy instalacja monitoringu byłaby realizacją ustawowego celu, czyli np. zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa obywateli w obszarze przestrzeni publicznej. Odmowę zaś należy traktować, jako brak możliwości zastosowania monitoringu w obszarze objętym odmową.

Ustawa pozwala także na stosowanie monitoringu na terenie nieruchomości i obiektach budowlanych stanowiących mienie gminy lub powiatu. Dotyczy to także mienia jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu, a także obszaru wokół powołanych wyżej nieruchomości i budynków. W przypadku jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mienie gminy lub powiatu oddane jest tym jednostkom najczęściej w trwały zarząd, a więc zgoda, o której mowa w art. 9a ustawy o samorządzie gminnym i art. 4b ustawy o samorządzie powiatowym nie jest wymagana. Inaczej jest w przypadku samorządowych osób prawnych, które powinny mieć możliwość zajęcia w omawianym zakresie stanowiska.

ZASADY STOSOWANIA MONITORINGU WIZYJNEGO

Przytoczone wyżej przepisy zawarte w ustawach ustrojowych uregulowały pewne kwestie dotyczące m.in. zakazu stosowania monitoringu wizyjnego, okresu przechowywania, sposobu i zasad odnoszących się do obowiązku zniszczenia zgromadzonego materiału, obowiązku właściwego znakowania obszaru czy budynków podlegających monitorowaniu wizyjnemu.
Przepisy te wyłączają stosowanie monitoringu wizyjnego w stosunku do określonych pomieszczeń: sanitarnych, szatni, stołówek, palarni, a także obiektów, rozumianych jako budynki o charakterze socjalnym. Oczywiście wymienione pomieszczenia oraz wskazany rodzaj obiektów, ze względu na specyfikę odnoszącą się do spraw intymnych, godnościowych zostały z monitoringu wyłączone. Zakaz ten jest bezwzględny, co oznacza, że monitoring wizyjny w wymienionych miejscach jest niedopuszczalny i nie może być uzasadniany żadnymi względami, ani też modyfikowany. Zastosowanie w tych miejscach wspomnianego monitoringu, stanowiłoby naruszenie prawa.
Nieruchomości i obiekty budowlane objęte monitoringiem powinny być oznakowane. Oznakowanie to powinno być widoczne, a zastosowane znaki powinny być jasne i czytelne. Wynika to z założenia, że każda osoba, znajdująca się w ściśle określonej przestrzeni (obszar przestrzeni publicznej) powinna mieć pełną świadomość, że jej zachowanie jest obserwowane i rejestrowane.
Ustawodawca wprowadził ponadto obowiązek zniszczenia − co do zasady − zarejestrowanego wcześniej obrazu, zawierającego dane osobowe, po okresie przechowywania, który nie może przekraczać 3 miesięcy od momentu nagrania takiego obrazu. Przepisy szczególne mogą to zagadnienie regulować odmiennie.
Powołane ustawy, ani też żaden inny akt normatywny, nie regulują natomiast kwestii organizacyjnych. W praktyce, co nie jest wymogiem ustawowym, część gminy opracowała regulamin monitoringu wizyjnego, jeśli nie dla całego obszaru gminy, to dla części (np. dla budynków urzędu gminy). Dotyczy to w szczególności mały i średnich gmin, których nie stać na rozbudowany i wymagający stałych nakładów finansowych system monitoringu. W dużych gminach (miastach) najczęściej działają systemy monitoringu miejskiego, którego funkcjonowanie opiera się na ścisłej współpracy tak z Policją, jak i Strażą Miejską. Systemy te zarządzane są najczęściej przez wyodrębnione komórki organizacyjne.
Warto też nadmienić, że powołane przepisy pozwalają na rozbudowywanie systemu miejskiego monitoringu wizyjnego o systemy podmiotów prywatnych tj. banków, centrów handlowych, czy też firm usługowych.

ZAGADNIENIE PRZETWARZANIA DANYCH OSOBOWYCH

Monitoring wizyjny, w kontekście celów, jakie przyświecają jego stosowaniu, ma uzasadnienie tylko w sytuacji jego właściwego wykorzystania, co wiąże się bezpośrednio z przetwarzaniem danych osobowych, a ściśle rzecz ujmując, z udostępnianiem zarejestrowanych obrazów. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego przetwarzanie danych zarejestrowanych przez monitoring wizyjny odbywa się na podstawie art. 6 ust. 1 lit. e RODO i może być uznane za zgodne z prawem, jeżeli jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Na tej podstawie jednostki samorządu terytorialnego mogą przetwarzać dane osobowe, ponieważ uprawnienie to wynika wprost z realizacji zadań ustawowych tych jednostek, jako administratorów.

Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy

SPIS TREŚCI

Uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Rodziny nie jest aktem prawa miejscowego

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 5 / 2020

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 30 lipca 2020 r., nr NK-II.4131.83.2020.BG

Akt prawny, który podejmowany jest na podstawie art. 176 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie ma waloru przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, gdyż ww. normy kompetencyjne odnoszą się do opracowania, realizacji i uchwalenia gminnego programu wspierania rodziny, a tym samym do przyjęcia aktu kierownictwa wewnętrznego, adresowanego do organów gminy i podporządkowanych gminie podmiotom.

Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego, stwierdzającego nieważność części postanowień uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Rodziny na lata 2020-2022.
Rada gminy w § 3 powyższej uchwały postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. W ocenie organu nadzoru, taki zabieg legislacyjny jest prawnie niedopuszczalny ze względu na charakter norm prawnych, zawartych w przedmiotowej uchwale. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego.
– Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Tego rodzaju akt musi zawsze zawierać się w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego – wskazuje Wojewoda Podlaski w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt ISA 2160/01).
– Odnosząc powyższe do badanej uchwały stwierdzić należy, że nie spełnia ona wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Ocena charakteru norm zawartych w ww. uchwale prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – wskazał wojewoda, i dodał, że akt prawny, który podejmowany jest na podstawie art. 176 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie ma waloru przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, gdyż ww. normy kompetencyjne odnoszą się do opracowania, realizacji i uchwalenia gminnego programu wspierania rodziny, a tym samym do przyjęcia aktu kierownictwa wewnętrznego, adresowanego do organów gminy i podporządkowanych gminie podmiotom. – Treścią programu są zapisy mające charakter diagnoz, analiz, wniosków, planów, celów i zasad polityki, których założeniem jest ustalenie potrzeb rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych i działań mających na celu ich wsparcie, nie zaś nałożenie na jago adresatów obowiązku określonego zachowania się w określonych sytuacjach faktycznych – wyjaśnił Wojewoda Podlaski.
Skoro zaś program wspierania rodziny nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz zmierza do konkretyzacji sposobów działania gminy, a tym samym do osiągnięcia celów ustawowych w zakresie wspierania rodziny, należy uznać, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

SPIS TREŚCI

Konsekwencje braku głosowania nad uchwałą, która została opublikowana w dzienniku urzędowym wojewody

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 5 / 2020

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 585/19

Naruszenie obowiązku poddania uchwały głosowaniu stanowi istotne naruszenie prawa. Nie można domniemywać, czy głosowanie nad uchwałą odbyło się czy też nie.
Brak głosowania nad uchwałą łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który zapadł w sprawie skargi wojewody. Wojewoda zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę rady gminy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Organ nadzoru argumentował, że chociaż uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym wojewody, to powinna zostać uznana za nieważną, ponieważ głosowanie nad nią nigdy się nie odbyło. Została ona bowiem wycofana z porządku obrad sesji rady gminy, a do publikacji została skierowana omyłkowo. – Doszło do sytuacji, w której do publikacji w dzienniku urzędowym województwa przesłano uchwałę, która została zdjęta z porządku obrad rady gminy, a zatem nie została podjęta zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o samorządzie gminnym – argumentował organ nadzoru.
WSA w Gdańsku, po zbadaniu sprawy, podzielił stanowisko wojewody i uchwałę unieważnił. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza zaś takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Z tą ostatnią sytuacją, tj. naruszeniem procedury (trybu) podjęcia uchwały, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. – Jak wskazał bowiem wojewoda, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tymczasem kwestionowana uchwała w ogóle nie została poddana pod głosowanie, gdyż została zdjęta z porządku obrad. Z uwagi jednak na to, że przedłożony organowi nadzorczemu akt spełniał wymogi formalne, został opublikowany w dzienniku wojewódzkim. Fakt uchybień proceduralnych został ujawniony dopiero po opublikowaniu przedmiotowej uchwały – podkreślił WSA w Gdańsku.
W ocenie sądu administracyjnego w takich okolicznościach stanowisko wojewody trzeba uznać za zasadne. Przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, regulujący m.in. sposób głosowania nad przyjęciem uchwały przez radę gminy – zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym – stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że dla prawidłowości trybu podejmowania uchwały wszystkie te trzy elementy muszą wystąpić jednocześnie, kumulatywnie, a wszelkie modyfikacje mogą wynikać tylko z przepisów szczególnych rangi ustawowej. – Wszystkie uchwały, niezależnie od ich formy i treści, muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w powołanym art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Tryb ten przyjmuje zaś formę głosowania, spełniającego określone warunki. Naruszenie obowiązku poddania uchwały głosowaniu stanowi istotne naruszenie prawa, które może mieć wpływ na treść podjętej uchwały. Uchybieniu wymaganemu trybowi podejmowania uchwały należy przypisać walor istotnego naruszenia, albowiem nie można domniemywać, czy głosowanie zgodne z prawem dałoby ten sam wynik. Ponadto, brak głosowania nad uchwałą łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności – czytamy w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

SPIS TREŚCI

Przegląd legislacyjny

AKTUALNOŚCI / PRZEGLĄD LEGISLACYJNY - SAS 5 / 2020

STATYSTYKA PUBLICZNA

29 sierpnia 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy o statystyce publicznej, ustawy o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. oraz ustawy o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2021 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1486).

Nowelizacja dotyczy efektywnego prowadzenia badań statystycznych, statystyki publicznej oraz przeprowadzenia dwóch spisów powszechnych – powszechnego spisu rolnego w 2020 r. oraz narodowego spisu powszechnego ludności i mieszkań w 2021 r. – w warunkach zagrożenia epidemicznego COVID-19.

OCHRONA ZDROWIA – EPIDEMIA COVID-19

1 września 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw, w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz.U. z 2020 r., poz. 1493).

Nowelizacja dotyczy wprowadzenia kolejnych instrumentów w zakresie ochrony zdrowia w tym m.in konieczności zmiany systemów informatycznych Ministerstwa Zdrowia, przekazania przez ministra właściwego do spraw zdrowia środków finansowych Instytutowi Pracy i Zdrowia Śródlądowego w Sosnowcu, stworzenie Systemu Importu Docelowego.

DELEGOWANIE PRACOWNIKÓW

4 września 2020 r. weszła w życie ustawa z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423).

Nowelizacja dotyczy implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018, której celem jest rozwiązanie problemu nieuczciwych praktyk i promowanie zasady, że za tę samą pracę w tym samym miejscu powinno przysługiwać to samo wynagrodzenie oraz zapewnienie uczciwych warunków wynagrodzenia pracownikom delegowanym i równych warunków konkurencji między przedsiębiorstwami delegującymi pracowników a lokalnymi przedsiębiorstwami w kraju przyjmującym, jak również poprawienie jasności prawodawstwa unijnego, a także zlikwidowanie barier, które napotyka obecnie Państwowa Inspekcja Pracy w pozyskiwaniu informacji służących realizacji jej ustawowych zadań od organów skarbowych oraz wprowadzenia przepisów przewidujących wyłączenie kabotażu spod zastosowania przepisów projektowanej ustawy oraz utrzymanie w stosunku do przewozów kabotażowych zmienianych przepisów w brzmieniu dotychczasowym.

PRZECIWDZIAŁANIE MARNOWANIU ŻYWNOŚCI – TEKST JEDNOLITY

24 września 2020 r. w Dzienniku Ustaw, pod poz. 1645 opublikowany został jednolity tekst ustawy z 16 września 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.

Ustawa określa zasady postępowania z żywnością oraz obowiązki sprzedawców żywności w celu przeciwdziałania marnowaniu żywności oraz negatywnym skutkom społecznym, środowiskowym i gospodarczym wynikającym zmarnowania żywności.

GMINY UZDROWISKOWE – TEKST JEDNOLITY

28 września 2020 r. w Dzienniku Ustaw, pod poz. 1662 opublikowany został jednolity tekst ustawy z 16 września 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Ustawa określa:

  • zasady oraz warunki prowadzenia i finansowania lecznictwa uzdrowiskowego;
  • kierunki lecznicze uzdrowisk;
  • zasady sprawowania nadzoru nad lecznictwem uzdrowiskowym;
  • zasady nadawania obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej;
  • zasady pozbawiania obszaru statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej;
  • zadania gmin uzdrowiskowych.

WYNAGRODZENIA W PAŃSTWOWEJ SFERZE BUDŻETOWEJ – TEKST JEDNOLITY

28 września 2020 r. w Dzienniku Ustaw, pod poz. 1658 opublikowany został jednolity tekst ustawy z 16 września 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Ustawa określa zasady i tryb kształtowania wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.

PRAWO ŁOWIECKIE – TEKST JEDNOLITY

30 września 2020 r. w Dzienniku Ustaw, pod poz. 1683 opublikowany został jednolity tekst ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie.

Ustawa definiuje łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej.

PRZECIWDZIAŁANIE EPIDEMII COVID-19

1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 1639).
Nowelizacja dotyczy wprowadzenia dalszych, szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym wywołanym wirusem SARS-Co-2, opracowania pakietu osłonowego dla firm, zapobiegającego zwłaszcza utracie płynności w ramach prowadzonych przez nie działalności, uruchomienia nadzwyczajnych instrumentów wspierających przedsiębiorców oraz osoby fizyczne wykonujące jeden z zawodów „turystycznych” i „estradowych”.

BIOPALIWA

1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1565).

Nowelizacja dotyczy wprowadzenia przepisów umożliwiających przekształcenie państwowego funduszu celowego FNT w zobowiązanie wieloletnie FNT w ramach NFOŚiGW oraz m.in. zwolnienia z opodatkowania podatkiem PIT, wsparcia udzielanego ze środków przekształcanego FNT-PEC i zwolnienia z opodatkowania podatkiem CIT dofinansowania udzielanego w formie bezzwrotnej ze środków NFOŚiGW w ramach zobowiązania wieloletniego FNT.

SPIS TREŚCI

Pomoc regionalna 2014–2020

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 5 / 2020

30 września 2020 r. do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych skierowany został projekt rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2014–2020 (druk nr RD 212).

Konieczność zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2014–2020 (Dz.U. 2014 poz. 878) związana jest z końcem okresu jego obowiązywania w dniu 31 grudnia 2020 r. oraz wydłużeniem przez Komisję Europejską okresu obowiązywania warunków udzielania pomocy regionalnej, określonych w Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (Dz.Urz. UE C 209 z 27.7.2013) do końca 2021 r. Wskazane powyżej Wytyczne na lata 2014-2020 zawierają zasady ustalania krajowych map pomocy regionalnej dla poszczególnych państw członkowskich, w których określone są regiony kwalifikujące się do pomocy regionalnej oraz maksymalne intensywności tej pomocy. W przypadku Polski krajowa mapa pomocy regionalnej na lata 2014-2020 została zawarta w przedmiotowym rozporządzeniu. Z uwagi jednak m.in. na sytuację spowodowaną epidemią, Komisja Europejska przedłużyła okres obowiązywania Wytycznych na lata 2014-2020 do końca 2021 r. W celu umożliwienia dalszego udzielania przedsiębiorcom pomocy regionalnej w 2021 r. konieczne jest zatem przedłużenie okresu obowiązywania rozporządzenia.

SPIS TREŚCI

Gospodarka nieruchomościami

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 5 / 2020

29 września 2020 r. do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (druk nr UD 129).

Projektowane przepisy mają na celu również usprawnienie gospodarowania nieruchomościami publicznymi, m.in. poprzez uelastycznienie związanych z tym procedur. Uproszczenia wymaga m.in. procedura wyrażania zgody na wydzierżawienie, wynajęcie lub użyczenie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu publicznego. Racjonalne jest odstąpienie od zasady, w myśl której starostowie wraz z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, zobowiązani są do przedstawienia wojewodzie aktualnych operatów szacunkowych. Powyższy wymóg wiąże się z koniecznością dokonania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przez co wydatkowane są środki z budżetu przyznanego na realizację zadań zleconych, co nie znajduje uzasadnienia dla planowanej czynności prawnej wymagającej jedynie oceny wysokości proponowanego czynszu. Uelastycznienia wymagają również regulacje określające zasady postępowania w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem darowizny dokonanej przez Skarb Państwa na określone cele publiczne, w sytuacji gdy cel nie jest lub nie może być zrealizowany z przyczyn obiektywnych lub niezależnych od działań obdarowanego.

SPIS TREŚCI

Dowody osobiste

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 5 / 2020

28 września 2020 r. do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (druk nr UC 57).

Celem projektu jest dostosowanie przepisów ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2020 r. poz. 332, z późn. zm.) do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1157 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin. Zamierzeniem tego rozporządzenia jest ograniczenie ryzyka fałszowania dokumentów oraz ryzyka przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów przez usunięcie istniejących, znaczących różnic w poziomie zabezpieczeń krajowych dokumentów służących do korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się. Akt ten nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w dokumentach tożsamości, w tym m.in. obowiązek wprowadzenia do dowodów osobistych drugiej cechy biometrycznej, tj. odcisków palców, konieczność dostosowania wzoru dowodu osobistego do specyfikacji i minimalnych norm dotyczących zabezpieczeń określonych w dokumencie ICAO nr 9303, co wymaga uzupełnienia dotychczasowego wzoru o podpis posiadacza, a także wprowadzenie dowodu osobistego z rocznym lub krótszym terminem ważności, wydawanego osobom, od których czasowo nie można pobrać odcisków palców.

SPIS TREŚCI

Fundusz Dróg Samorządowych

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 5 / 2020

25 września 2020 r. do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych oraz niektórych innych ustaw (druk nr UD 127).

Dynamicznie rozwijający się transport drogowy powoduje ciągłe zwiększanie się natężenia ruchu drogowego w Polsce. Oznacza to m.in. utrudnienia dla mieszkańców miejscowości, przez które przebiegają drogi o charakterze tranzytowym, dlatego zachodzi potrzeba wyprowadzenia tego ruchu z centrum miejscowości i tym samym usprawnienie systemu komunikacyjnego. W tym celu konieczna jest budowa obwodnic m.in. w ciągu dróg wojewódzkich, jak również udzielenie przez rząd wsparcia w tym zadaniu, które jest zadaniem własnym samorządu województwa. Wsparcie będzie udzielane z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg (obecna nazwa – Fundusz Dróg Samorządowych), a co za tym idzie w ustawie z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz.U. poz. 2161, z późn. zm.) należy wyodrębnić nowy rodzaj zadań – zadań obwodnicowych.
Projekt przewiduje ponadto, że kolejnym rodzajem zadań, dofinansowywanych ze środków Funduszu będą tzw. zadania miejskie, czyli budowa lub remont dróg wojewódzkich, dróg powiatowych lub dróg gminnych. Zmiana w powyższym zakresie wynika z jednej strony z postulatów samorządów, a z drugiej – jest skutkiem pogorszenia sytuacji ekonomicznej samorządów spowodowanej przez pandemię.
Ponadto proponuje się umożliwienie dofinansowania z Funduszu podkategorii zadań, polegających wyłącznie na poprawie bezpieczeństwa pieszych w obrębie przejść dla pieszych. Ze względu na fakt, że są to niewielkie zadania inwestycyjne, samorządy nie miały możliwości uzyskania ich dofinansowania na zasadach ogólnych.

SPIS TREŚCI

Wsparcie z Funduszu Szerokopasmowego

AKTUALNOŚCI / PROJEKTY - SAS 5 / 2020

15 września 2020 r. do konsultacji publicznych i uzgodnień międzyresortowych skierowany został projekt rozporządzenia Ministra Cyfryzacji w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia ze środków Funduszu Szerokopasmowego (druk nr MC 158).

Państwo od wielu lat wspiera finansowo zwiększanie możliwości dostępu obywateli do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, współfinansując inwestycje w infrastrukturę szerokopasmową na trwale wykluczonych cyfrowo obszarach tzw. białych plam (w obecnej perspektywie finansowej w ramach I osi priorytetowej Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, dzięki której dostęp do szybkiego Internetu zostanie zapewniony dla prawie 2 mln gospodarstw domowych i ponad 13 tys. szkół z terenów wiejskich i suburbanizowanych). Budżet tych działań jest jednak niewystarczający do zniwelowania terytorialnych różnic w możliwości dostępu do Internetu o wysokich przepustowościach, jak również do zapewnienia wszystkim obywatelom równych możliwości.
Znaczenie powszechnego dostępu do szybkiego Internetu zostało także wzmocnione w związku ze stanem epidemii, w którym część społeczeństwa została zmuszona do funkcjonowania w trybie zdalnym, do czego niezbędne jest posiadanie dostępu do stabilnego, szybkiego łącza internetowego.

SPIS TREŚCI

SPIS TREŚCI SAS 5/2020

PROJEKTY

Wsparcie z Funduszu Szerokopasmowego
Fundusz Dróg Samorządowych
Dowody osobiste
Gospodarka nieruchomościami
Pomoc regionalna 2014–2020

PRZEGLĄD LEGISLACYJNY

ORZECZNICTWO

Konsekwencje braku głosowania nad uchwałą,
która została opublikowana w dzienniku urzędowym wojewody

Uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia gminnego
Programu Wspierania Rodziny nie jest aktem prawa miejscowego

ANALIZY I KOMENTARZE

Monitoring wizyjny w jednostkach samorządu terytorialnego – zagadnienia ogólne
Gminny regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków do zmiany
Odbiór odpadów komunalnych w gminach – przetarg czy własna spółka
Praca zdalna w administracji samorządowej na przykładzie Centrów Usług Wspólnych

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU

Jak opieczętować legitymację służbową pracownika urzędu gminy?
Czy związek międzygminny może zamówić wspólną prenumeratę czasopisma samorządowego?
Wygląd tablic na budynkach jednostek organizacyjnych gminy
Wygaszanie przez urząd gminy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

Czy jest możliwa zmiana lub uchylenie wydanego zaświadczenia?
Obligatoryjne przesłanki rozprawy administracyjnej
Czy spółka prawa handlowego może wybrać adres do doręczeń w postępowaniu administracyjnym?

FINANSE SAMORZĄDU

Opodatkowanie pomocy finansowej z budżetu gminy na działalność statutową dla kół gospodyń wiejskich
Ważna zmiana stawek maksymalnych w podatkach i opłatach lokalnych

PRAWO PRACY

Obowiązki pracodawcy samorządowego względem organizacji związkowej
Urlop wypoczynkowy po macierzyńskim?

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE

Samorząd nie może dokonywać zakupu materiałów
do emisji w Internecie bez stosowania Prawa zamówień publicznych

Przetarg na wybór inwestora zastępczego
Interpretacja pojęcia „przyczyny techniczne o obiektywnym charakterze”
Profil zaufany ePUAP nie zastępuje podpisu elektronicznego
Szczególne zasady odstąpienia od umowy

 

DODATEK - BIULETYN SAMORZĄDOWCA

AKTUALNOŚCI / ALERTY PRAWNE

Przepisy dotyczące dostępności cyfrowej stron internetowych podmiotów publicznych
Obowiązek wyznaczenia koordynatorów do spraw dostępności w samorządach
Dostosowanie gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi do 31 grudnia 2020 r.

ANALIZY SAMORZĄDOWE

Analiza sytuacji finansowej gmin i powiatów – kryzys najbardziej dotknął miasta
Absolutorium i wotum zaufania dla zastępcy wójta, burmistrza, prezydenta miasta?
Transfery pomiędzy budżetami jednostek samorządu terytorialnego
Bogata metropolia i niestabilny region – podział woj. mazowieckiego
Nowelizacja zasad prowadzenia polityki rozwoju
Szacowanie wartości przedmiotu zamówienia na potrzeby wyboru instytucji finansowej zarządzającej PPK
Wytyczne CBA kluczem do wdrożenia systemu Compliance w samorządzie

SĄDY O SAMORZĄDACH

Radny, świadczący płatne usługi na rzecz gminy,
nie jest w pełni niezależny od wójta, burmistrza, prezydenta miasta

Uchwała rady gminy, mająca na celu dokonanie zmian w uchwale budżetowej,
narusza kompetencje wójta, burmistrza, prezydenta miasta

PROFILAKTYKA ZDROWOTNA W SAMORZĄDACH

Relacja z 20/III Konwentu Wójtów Powiatu Siedleckiego w Korczewie
„DOBROSTAN – lokalne uwarunkowania realizacji programów polityki zdrowotnej”

Z GMIN I POWIATÓW

Przebudowa Liceum w Piastowie w formule PPP

SAMORZĄDOWY SAVOIR-VIVRE

Tytulatura oficjalna i służbowa wykorzystywana w pracy samorządów

 


DODATEK - ORZECZNICTWO I ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE DLA SAMORZĄDÓW

ORZECZNICTWO SN I SĄDÓW POWSZECHNYCH

Zakaz działań sprzecznych z obowiązkami służbowymi nie odnosi się do umów o zakazie konkurencji
Zatrudnienie na stanowisku urzędniczym po raz pierwszy tylko na umowie terminowej

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Przesłanki warunkujące możliwość przywrócenia terminu czynności procesowej
Przepisy uchwały rady gminy, określające godziny
pracy placówek handlowych, mogą wyłącznie wykonywać ustawę
Odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym
nie może nastąpić z powodu negatywnej oceny jego pracy

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY

Kompetencja rady gminy do ustalania reguł korzystania
z obiektów publicznych nie upoważnia do wprowadzenia

do aktu prawa miejscowego przepisów dot. odpowiedzialności karnej i cywilnej
Konieczność opiniowania przez związki zawodowe
uchwał określających wymiar godzin zajęć nauczycieli

Regulamin utrzymania czystości i porządku
w gminie musi spełniać wymogi aktu prawa miejscowego

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE
REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH

Uregulowania uchwały rady gminy powinny być na tyle precyzyjne, aby nie budziły wątpliwości
Właściciele nieruchomości nie są uprawnieni do składania oświadczeń o selektywnym zbieraniu odpadów
Termin na podjęcie uchwały w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego

 

 

 

Przepisy uchwały rady gminy, określające godziny pracy placówek handlowych, mogą wyłącznie wykonywać ustawę

ORZECZNICTWO

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1256/19

Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. XIII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy ma charakter wykonawczy. To zaś oznacza, że jej przepisy mogą wyłącznie wykonywać ustawę, nie mogą natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była, jak również takiej, która została już unormowana w odrębnych ustawach.

Tak wynika z wyroku WSA w Rzeszowie, stwierdzającego nieważność w całości uchwały rady miasta w sprawie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności.
W uchwale tej rada miasta postanowiła, że placówki handlu detalicznego branży spożywczej mogą być otwierane i zamykane w dowolne dni tygodnia w przedziale czasowym całodobowym, z wyjątkiem placówek zlokalizowanych w budynkach wielomieszkaniowych, które mogą być czynne w dowolne dni tygodnia w przedziale czasowym 5.30-22.00 (§ 1 ust. 1 uchwały). Natomiast w myśl § 1 ust. 2 tej uchwały zakłady gastronomiczne mogą być otwierane i zamykane w dowolne dni tygodnia w przedziale czasowym całodobowym za wyjątkiem zakładów gastronomicznych zlokalizowanych w budynkach wielomieszkaniowych takich jak: restauracje, kawiarnie, które mogą być czynne w dowolne dni tygodnia w przedziale czasowym 8.00-22.00. Jako podstawę prawną do podjęcia ww. uchwały rada wskazała art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Stanowi on, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.
Sąd uznał, że uchwała ta jest sprzeczna z przywołanym przepisem i stwierdził jej nieważność w całości. W ocenie WSA uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. XIII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy ma charakter wykonawczy. To zaś oznacza, że jej przepisy mogą wyłącznie wykonywać ustawę, nie mogą natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była, jak również takiej, która została już unormowana w odrębnych ustawach. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się samoistnym źródłem prawa, podjętym poza zakresem kompetencji prawotwórczej, a tym samym istotnie narusza prawo.
Sąd wskazał ponadto, że o ile rada gminy może – z powołaniem na art. XIII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy – wpływać na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, wyznaczając dni i godziny otwarcia sklepów i placówek gastronomicznych, o tyle nie może wprowadzać żadnych kryteriów różnicujących podmioty gospodarcze, wprowadzając np. różne godziny otwarcia takich placówek.
W ocenie WSA uchwała określająca godziny pracy sklepów i lokalów gastronomicznych nie może być też narzędziem służącym ochronie mieszkańców przed zakłócaniem ciszy nocnej. Przyjęcie innego stanowiska doprowadziłoby do kolizji przepisów uchwały z przepisami ustawowymi, a konkretnie z art. 51 Kodeksu wykroczeń, który penalizuje głośne zachowania, jeżeli skutkują zakłócaniem spokoju i porządku publicznego.
W ocenie sądu uchwała podjęta na podstawie tych przepisów nie może też być środkiem prowadzącym do ograniczania dostępności alkoholu. Cel ten winien być realizowany przy pomocy środków prawnych przewidzianych w innym akcie normatywnym, jakim jest ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa