Czy rada gminy może oceniać dokonania osób w kontekście ustanawiania patronów ulic, placów i pomników?

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 4/2022

Ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. o ochronie dziedzictwa narodowego związanego z nazwami obiektów przestrzeni publicznej oraz pomników (Dz.U. poz. 857: dalej – ustawa) wprowadzono zasady zmiany nazw obiektów przestrzeni publicznej oraz usuwania pomników. Przywołany wyżej akt normatywny stanowił reakcję parlamentarnej większości (projekt poselski) na medialne zapowiedzi usuwania niektórych patronów, patronatów i pomników z przestrzeni publicznej.

W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, że jest on odpowiedzią, na: „(…) pojawiające się w ostatnim czasie w debacie publicznej inicjatywy zmierzające do zmiany nazw ulic, placów czy innych obiektów przestrzeni publicznej, upamiętniających osoby szczególnie zasłużone w polskiej historii”. Dodatkowo, wyjaśniając swoje intencje, wnioskodawca stwierdza: „Zaostrzenie sporu politycznego, polegające na dopuszczeniu do podważania fundamentów pamięci Narodu, wiąże się z ryzykiem osłabienia i poróżnienia wspólnoty, a przez to jest sprzeczne z interesem społecznym i w dłuższej perspektywie czasu może zagrażać jedności Narodu i stabilności społeczeństwa”. Warto jednak zauważyć, że sprawy związane ze zmianami patronów nie wyszły poza zwykłą debatę publiczną, która miała – przyglądając się jej uważnie – charakter debaty o moralnych i etycznych aspektach życia osób, które dzisiaj są patronami ulic, placów, lub którym wystawiono w przeszłości pomniki. Zastrzec należy, że chodzi o osoby, których dotychczasowa postawa nie była kwestionowana, a zasługi były powszechnie znane. Powstaje więc pytanie, czy rada gminy „zarządzająca” przestrzenią publiczną i posiadająca kompetencje ustawowe do ustanawiania patronów ulic i placów, może dokonywać ocen wartościujących osób i ich dokonań, w omawianym kontekście.

DOTYCHCZASOWE PROCEDURY REGULUJĄCE
SPRAWY USTANAWIANIA NAZW, ICH ZMIANY I ZNOSZENIA

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.: dalej – u.s.g.) podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32), a także wznoszenia pomników, należy do właściwości rad gmin. Przepisy tego wprost nie regulowały, ale skoro ustawodawca zastosował ogólne określenie „w sprawach” przyjęto więc, że zmiana nazwy ulicy lub usunięcie pomnika odbywa się w trybie ich ustanawiania, czyli w drodze uchwały rady gminy. Inaczej mówiąc, podstawę prawną ww. działań, związanych z ustanowieniem, zmianą lub znoszeniem nazw, stanowił wspomniany art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Należy podkreślić, że – poza wymienionym przepisem – żaden inny akt normatywny nie regulował w sposób szczegółowy kwestii związanych z procedurą nadawania lub znoszenia patronów i patronatów. Sytuacja uległa zmianie w 2016 r., o czym będzie w dalszej części tekstu. Inaczej mówiąc, zadanie to było w całości w gestii rad gmin o dużym stopniu samodzielności. Na marginesie należy dodać, że duża część patronów to osoby, których działania miały charakter lokalny bądź regionalny, a ich „dorobek życiowy” obejmował sprawy lokalnych społeczności, co wiązało się z tym, że znajomość tych patronów i ich „oddziaływanie” miało wyłącznie lokalny albo też regionalny charakter. Oczywiście uchwała podjęta przez radę gminy w omawianym zakresie podlegała, jak każda inna uchwała, nadzorowi w określonym przepisami trybie. Warto jednak zaznaczyć, że nadzór, o którym mowa, sprawowany był pod względem zgodności tych uchwał z prawem, a nie oceny, co do „wartości moralnych i etycznych patrona”. W praktyce podjęte przez samorządy w tym zakresie uchwały, były trudne do unieważnienia przez organ nadzoru, jeśli nie posiadały wad o charakterze prawnym.
W tym miejscu należy dodać, że ustawa, o której mowa, nie może być omawiana bez uwzględnienia innego aktu normatywnego, a mianowicie ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103). Otóż w ustawie tej po raz pierwszy wprowadzono normy zakazujące, które rady gmin są zobowiązane przestrzegać w sprawach nadawania na przykład nazw ulic, placów czy też stawiania pomników.

ZMIANA PATRONA, PRAWO GMINY
A MORALNY ASPEKT SPRAWY

Wprowadzając – w drodze omawianej ustawy – sztywne zasady podejmowania uchwał, w istocie odebrano gminom możliwość samodzielnego ich podejmowania, co do zmiany patronów i patronatów. Tym samym zapomniano, a może nawet zlekceważono fakt, że rady gmin to ciała przedstawicielskie lokalnych społeczeństw, wyłaniane w drodze wyborów. Należy więc przypomnieć, że mandat radnych oparty jest na wolnej woli społeczeństwa i ma tę samą, co do zasady, wartość, co mandat przedstawicieli zasiadających w Sejmie i Senacie. Takiego mandatu nie mają ani wojewodowie, ani IPN, a więc instytucje, które na mocy powołanej wyżej ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. stały się „recenzentami” uchwał w tych fragmentach, które odnosiły się do wartości moralnych i etycznych patrona. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Bez wątpienia omawiana ustawa odbiera przedstawicielom samorządów lokalnych, a tym samym i mieszkańcom, możliwość choćby tylko wypowiadania się w zakresie patronów ulic i placów, co istotne w zakresie, który został samorządom przypisany ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy m.in.: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych (…), a także wznoszenia pomników. Biorąc pod uwagę intencje wnioskodawcy i moment, w którym ta inicjatywa się pojawiła, nie sposób uciec od zarzutu, że prawo wnioskodawcy potraktowali instrumentalnie i w sposób znaczący ograniczyli możliwość przeprowadzenia nie tylko rzeczowej debaty, ale jakiejkolwiek debaty, co do zasadności honorowania konkretnych osób i ich dokonań w przestrzeni publicznej.

USTAWOWE SFORMUŁOWANIA

W kontekście „odebrania”, o czym było wcześniej, radom gmin możliwości dokonywania wyborów patronów i patronatów, warto przyjrzeć się, co ustawodawca zaproponował w zamian. Otóż nie będzie można zmienić, co do zasady, nazw obiektów przestrzeni publicznych upamiętniających osoby, grupy osób, organizacje, instytucje, wydarzenia, przedmioty, daty lub miejsca istotne dla tożsamości Narodu Polskiego, działania na rzecz budowania i umacniania Państwa Polskiego oraz rozwoju społeczeństwa (art. 1 pkt 1-2 ustawy). Artykuł 2 pkt 2-3 ustawy precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem patrona i patronatu. Warto jednak wskazać, że – poza nielicznymi wyjątkami, np. święci Kościoła Katolickiego czy władcy Państwa Polskiego – pojęcia te nie są ostre. Ktoś jednak będzie musiał dokonywać oceny, czy np. dana osoba przyczyniła się do rozwoju społecznego czy też nie. Może się też okazać, że ocena taka nie będzie jednoznaczna i zgodna, bo osoba taka będzie najpierw szkodziła, a innym razem przyczyniała się do rozwoju społecznego, aby się tylko trzymać ustawowych pojęć. Bez względu jednak na to, jaka będzie wola rady gminy, to czynnikiem decydującym będzie organ nadzoru.
Przepis ustawy w art. 3 zawiera także przesłankę negatywną, to znaczy określa, kto za patrona lub patronat nie może zostać uznany, odsyłając w tym zakresie do powołanej ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników.
W art. 4 pkt 1-3 ustawy z kolei wskazano, w jakich okolicznościach patron lub patronat może zostać zmieniony. Wymieniony katalog ma charakter zamknięty, nie mogą więc być brane inne okoliczności, jak tylko wymienione w przepisach. Można przyjąć, że zmiana może mieć charakter pozytywny, czyli godniejsze upamiętnienie lub negatywny, czyli zastąpienie innym patronem lub patronatem z powodu „ujawnienia” przesłanek „dyskwalifikujących” patrona lub patronat.

OBAWY O PAMIĘĆ ZBIOROWĄ JAKO CZYNNIK
OGRANICZANIA KOMPETENCJI SAMORZĄDU

Przede wszystkim należy przyjąć, bez względu na to, jak byśmy na kwestie te nie patrzyli, że nie ma wspólnej pamięci czy wspólnoty w pamięci. Wskazane sformułowania, użyte w uzasadnieniu do projektu, zakładają mianowicie, że przy zachowaniu obiektywnych kryteriów i tej samej wiedzy co do wydarzeń historycznych, wszyscy lub choćby tylko większość, postrzegamy je w taki sam sposób. Więcej, nie tylko, że te zdarzenia tak samo lub podobnie widzimy, ale też i podobnie wydarzenia te oceniamy, interpretujemy czy wyjaśniamy. Założenie z gruntu fałszywe, bo już na etapie, co przedstawiać i jak przedstawiać, różnice są nie do przezwyciężenia. Otóż, jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy, ma ona dbać o wspólną pamięć, tymczasem sama treść ustawy nie dopuszcza do tego, aby pamięć ta oparta była na ważeniu różnych aspektów zdarzeń czy faktów historycznych.
Oceniając dwa wyżej powołane akty normatywne, można przyjąć, że w drodze ustaw nastąpiło uregulowanie dwóch kwestii: wprowadzono zakaz nadawania obiektom publicznym pewnej kategorii nazw oraz zakaz zmiany i znoszenia pewnej kategorii nazw, bez zaistnienia przesłanek w ustawie wskazanych. W istocie, nie zmieniając więc przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., dokonano znacznego ograniczenia kompetencji rad gmin.

Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32)
– Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103)

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa