Administracyjne kary pieniężne – zakres stosowania i wyłączenia
POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 4/2022
Nieco publicystycznie można stwierdzić, że administracyjne kary pieniężne funkcjonowały w prawie administracyjnym od zawsze. Żaden jednak akt normatywny nie regulował ich w sposób kompleksowy, ani też nie definiował głównych pojęć. Do Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), administracyjne kary pieniężne wprowadzone zostały na mocy ustawy z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 935). Ustawodawca w jednym dziale (Dział IVa) postanowił uregulować w całości zasady i tryb nakładania administracyjnych kar pieniężnych, ich zakres przedmiotowy, a także zasady odstępowania lub udzielania ulg. Tytułem przypomnienia należy zauważyć, że dotychczas przepisy regulujące zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych rozproszone były w różnych aktach normatywnych. Warto też zauważyć, że uregulowanie tego zagadnienia w ramach jednego kodeksowego działu wynikało z postulatów orzecznictwa i doktryny, i miało też swoje uzasadnienie w pragmatyce orzeczniczej organów administracji publicznej.
Zdając sobie z tego sprawę, że kompleksowe ujęcie omawianej materii może nie być ani zasadne ani pożądane, ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że w określonym zakresie (art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a.), jeśli regulowany jest on w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa nie mają zastosowania, a to oznaczało, że jeśli inna ustawa reguluje na przykład sposób odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to przepisy Działu IVa nie będą miały w tym zakresie zastosowania. Tak więc wprowadzenie ww. regulacji miało na celu ujednolicenie pewnego zakresu administracyjnych kar pieniężnych, przy zachowaniu różnic wynikających z przepisów szczególnych. W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej czytamy, że: Projektowane rozwiązania będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Tak więc zamiarem ustawodawcy nie było zastąpienie czy modyfikacja, ale uzupełnienie dotychczas obowiązujących przepisów, regulujących nakładanie przez organy administracji publicznej kar administracyjnych (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21).
TERMINOLOGICZNE UJĘCIE
INSTYTUCJI KARY ADMINISTRACYJNEJ
Przepisy prawa administracyjnego nie posługują się jednolitą terminologią w zakresie nakładania kar za naruszenia przepisów. W różnych aktach normatywnych można spotkać się z następującą terminologią: opłata podwyższona, administracyjna kara pieniężna, kara pieniężna, opłata sankcyjna, kwota dodatkowa, dodatkowe zobowiązanie podatkowe.
Ze względu więc na szeroki zakres stosowania kar administracyjnych, ustawodawca w art. 189b podał definicje administracyjnych kar pieniężnych. I tak według wspomnianego art. 189b k.p.a.: Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Według wspomnianej definicji, aby można mówić o administracyjnej karze pieniężnej, muszą być spełnione następujące przesłanki: sankcja musi mieć charakter ustawowy, nałożyć może ją jedynie organ administracji publicznej, nakładana kara musi przybrać formę decyzji administracyjnej, kara musi wynikać z naruszenia prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku lub ciążącego zakazu. Kara, o której mowa, nałożona może zostać na osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
DYREKTYWY
Bez wątpienia celem wprowadzenia przepisów kodeksowych, normujących nakładanie administracyjnych kar pieniężnych, było ujednolicenie zasad ich nakładania o ogólnym charakterze. Pozostawiając organom administracyjnym swobodę podejmowania rozstrzygnięć, ustawodawca wprowadził katalog reguł, które organy administracji publicznej powinny uwzględniać w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Należy jednak podkreślić, że wymienione w art. 189d pkt 1-7 k.p.a. dyrektywy nie mają jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego, a ich stosowanie ma charakter warunkowy. W sytuacji, gdy ustawa szczególna reguluje wysokość administracyjnej kary pieniężnej, wymienione dyrektywy nie maja zastosowania. Przykładem może być ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 888, z późn. zm.), która niemal w całości reguluje problematykę nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozpoznając sprawę na gruncie wspomnianej wyżej ustawy o grach hazardowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że: Ustawa ta określa jednoznacznie wysokość kary za takie przewinienia, organy właściwe w sprawach kar pieniężnych oraz terminy ich uiszczenia, a w związku z tym uznać należy, że jej przepisy mają charakter szczególny w stosunku do przepisów ogólnych zawartych w dziale IVa k.p.a., co wyłącza ich zastosowanie według merytorycznej reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. W szczególności nie mogła znaleźć zastosowania regulacja dotycząca dyrektyw wymiaru kary – art. 189d k.p.a., bowiem wymiar kary został ustalony kwotowo w ustawie o grach hazardowych (wyrok z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1103/21).
PODSUMOWANIE
Reasumując można z pełnym przekonaniem stwierdzić, że chociaż wprowadzenie ww. regulacji do systemy prawa administracyjnego było pożądane, to dla samej procedury zmiany te miały niewielkie znaczenie. Nie uproszczono, ani też nie ujednolicono systemu nakładania administracyjnych kar pieniężnych. W konsekwencji przyjęcia przez ustawodawcę charakteru uzupełniającego nowelizacji Kodeksu w tym zakresie, utrzymano liczne regulacje szczególne. Jedynym, wydaje się pozytywnym aspektem ww. zmian, jest ujednolicenie terminologiczne.
dr Kazimierz Pawlik
radca prawny
