Ponowne doręczenie stronie zaświadczenia, nieodebranego po dwukrotnym awizowaniu

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 4/2022

PYTANIE

Czy można doręczyć stronie zaświadczenie, którego ona nie odebrała i wróciło do organu administracji publicznej, który je wydał po dwukrotnym awizowaniu, czy też należy wydać tej stronie nowe zaświadczenie analogicznej treści i pobrać od niej opłatę skarbową od jego wydania.

ODPOWIEDŹ

Zmiana zaświadczenia następuje poprzez wydanie nowego zaświadczenia w miejsce zaświadczenia dotychczasowego. Jeżeli zatem strona nie odebrała zaświadczenia z uwagi na jego zastępcze doręczenie (wróciło do organu administracji publicznej, który je wydał w zaklejonej kopercie) i domaga się zaświadczenia o tożsamej treści, de facto tego, które nie zostało jej fizycznie doręczone, to nie ma przeszkód, aby nieodebrane zaświadczenie było przedmiotem ponownego doręczenia. W takim przypadku brak jest podstaw prawnych do pobrania opłaty skarbowej od wydania ponownego (drugiego) zaświadczenia tej samej treści.

Problematyka wydania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a.
W literaturze i judykaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricte, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, 2019 r., s. 1058 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.07.2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11, Lex nr 1214528). W doktrynie i orzecznictwie zwraca się jednak uwagę na zasadność odpowiedniego stosowania części przepisów, regulujących ogólne postępowanie administracyjne do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, w tym w zakresie uregulowanym w rozdziale 8 działu I, regulującym problematykę doręczeń.
Przepis art. 39 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej „adresem do doręczeń elektronicznych”, chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu.
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem (§  2):
przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo
przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Przepisy k.p.a. regulują ponadto tzw. doręczenie zastępcze, zwane również fikcyjnym doręczeniem. Zgodnie z art. 44 §  1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2).
W myśl zaś § 2 art. 44 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§  3). 
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§  4). 
Wskazać należy ponadto, że w myśl art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym (mającym osobowość prawną i nieposiadającym osobowości prawnej) organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca (por. E. Iserzon Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 122; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 1995, s. 132 oraz B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 264).
Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1423) wprowadzone zostały zmiany do art. 98 ust. 2 w pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 695), polegające na wyłączeniu stosowania art. 98 ust. 1 ww. ustawy w zakresie organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem (art. 98 ust. 1), nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Przedmiotowa zmiana (nowelizacja), zgodnie z art. 13 pkt 5 ww. ustawy z 24 lipca 2020 r. weszła w życie z dniem 20 sierpnia 2020 r.
Oznacza to zatem, że nieodebrane pisma podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał od 18 kwietnia 2020 r. (data wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2) do dnia 19 sierpnia 2020 r. nie uznaje się za doręczone w trybie art. art. 44 k.p.a.
Jeżeli natomiast termin odbioru pisma określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypada od 20 sierpnia 2020 r., a pismo nie zostało odebrane, wówczas pismo uważa się za doręczone w rozumieniu art. 44 k.p.a.
Ponadto przepis art. 11 ust. 1 ww. ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy (…) wprowadza rozwiązanie dotyczące pism, które w okresie od dnia 18 kwietnia 2020 r. do dnia 19 sierpnia 2020 r. zostały uznane za niedoręczone. Zgodnie z tym przepisem, przesyłki niedoręczone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia jej w życie. Oznacza to, że przesyłki uznaje się za doręczone w dniu 4 września 2020 r.
Wyjątek od tej zasady określa art. 11 ust. 2 ww. ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przed dniem 20 sierpnia 2020 r. operator pocztowy dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru, wówczas data 4 września 2020 r. uznania przesyłki za doręczoną nie ma zastosowania (oczywiście, gdy przesyłka została odebrana).
Dokonując oceny skutków prawnych zastępczego doręczenia zaświadczenia należy również mieć na uwadze charakter prawny tego dokumentu. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 10.06.1998 r., sygn. akt I SA/Lu 504/97, Lex nr 35983 oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 25.04.2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645).
Zaświadczenie ma więc tylko znaczenie dowodowe, przemawia za nim domniemanie prawdziwości (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, s. 16 oraz wyrok NSA z dnia 16.12.2008 r., sygn. akt I OSK 44/08, Lex nr 526574).
Oznacza to, że do zaświadczenia, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie mają zastosowania m.in. przepisy art. 16 § 1 i 3 k.p.a. (dot. decyzji ostatecznych i prawomocnych), art. 110 § 1 k.p.a. (dot. związania organu wydaną decyzją).
Do zm iany zaświadczenia nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. regulujące procedurę zmiany decyzji w tzw. trybie zwykłym (odwoławczym), czy też trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 145-162 k.p.a.). Zmiana zaświadczenia następuje poprzez wydanie nowego zaświadczenia w miejsce zaświadczenia dotychczasowego. Jeżeli zatem strona nie odebrała zaświadczenia z uwagi na jego zastępcze doręczenie (wróciło do organu administracji publicznej, który je wydał w zaklejonej kopercie) i domaga się zaświadczenia o tożsamej treści, de facto tego, które nie zostało jej fizycznie doręczone, to nie ma przeszkód, aby nieodebrane zaświadczenie było przedmiotem ponownego doręczenia. W takim przypadku brak jest podstaw prawnych do pobrania opłaty skarbowej od wydania ponownego (drugiego) zaświadczenia tej samej treści.

Sławomir Pyźlak
radca prawny

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa