Wójt odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej również na gruncie tzw. ustawy śmieciowej
ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022
Naczelny Sąd Administracyjny w czerwcowej uchwale rozwiał wątpliwości i wskazał, że do postępowań administracyjnych, prowadzonych na gruncie tzw. ustawy śmieciowej, których przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, stosuje się przepisy Kodeksu prawa administracyjnego w zakresie takich kar.
Coraz częstsze zmiany przepisów tzw. ustawy śmieciowej – tj. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297) – powodują, że coraz więcej sytuacji, polegających na nieprzestrzeganiu tych przepisów, sankcjonowanych jest administracyjnymi karami pieniężnymi. Co więcej, ustawodawca decyduje się na wprowadzanie do ustawy śmieciowej również minimalnej częstotliwości przeprowadzania kontroli przestrzegania jej przepisów przez różne grupy podmiotów, zobligowanych na jej gruncie do określonego działania. Natomiast brak przeprowadzenia kontroli w określonym zakresie czasowym również jest sankcjonowany administracyjną karą pieniężną.
W konsekwencji powyższego, bardzo istotne znaczenie odgrywa rozstrzygnięcie, czy na gruncie postępowań administracyjnych, prowadzonych w trybie ustawy śmieciowej, należy stosować przepisy Działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: k.p.a.) zatytułowanego „Administracyjne kary pieniężne”. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiać się bowiem zaczęły rozbieżności – część składów orzekających tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stała na stanowisku, że kary pieniężne z rozdziału 4d ustawy śmieciowej, z uwagi na ich szczególny charakter, nie pozwalają na zastosowanie przepisów k.p.a. dot. administracyjnych kar pieniężnych (zwłaszcza z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 k.p.a., który stanowi, że „W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się”).
W przywołanej na wstępie uchwale (z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21), podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, NSA rozstrzygnął o stosowaniu do postępowań prowadzonych na gruncie ustawy śmieciowej (wydaje się, że najważniejszego, przynajmniej dla stron tych postępowań) przepisu Działu IVA k.p.a., tj. art. 189f k.p.a. W uchwale tej NSA stwierdził bowiem, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przywołany przepis art. 189f k.p.a. stanowi, że „Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1)”. „W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2)”. „Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3)”.
Jak NSA wskazał w uzasadnieniu do uchwały, powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:
- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Co więcej NSA trafnie wskazał (odpowiadając w pewnym sensie na stanowisko tej części orzecznictwa, która wskazywała, że w odniesieniu do uregulowanych ustawą śmieciową kar nie stosuje się przepisów Działu IVA k.p.a., bowiem przepisy te odnoszą się w wielu przypadkach do specyficznego rodzaju kary, jaką jest kara biegnąca, np. za złożenie sprawozdania po terminie), że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). W konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy śmieciowej.
Jakie praktyczne przełożenie ma analizowana uchwała na postępowania prowadzone przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast na gruncie ustawy śmieciowej, których przedmiotem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej?
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca w art. 189f § 1 k.p.a. literalnie wskazał na obligatoryjność zastosowania tego przepisu w przypadku ziszczenia się określonych w nim przesłanek. Innymi słowy, celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu dokonać analizy zaistniałego w danej sprawie stanu faktycznego pod kątem tego, czy zastosowania nie znajdzie ów przepis, nakazujący odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Co więcej, przepis ten znajdzie zastosowanie również w odniesieniu do kar, które WIOŚ może nałożyć na wójta, burmistrza, prezydenta miasta na gruncie ustawy śmieciowej. Przykładowo, w obowiązującym od 6 września 2019 r. przepisie art. 9u ust. 1a ustawy śmieciowej wskazano, że „W stosunku do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany prowadzić kontrolę, o której mowa w ust. 1, co najmniej raz na dwa lata”. Biorąc pod uwagę termin wejścia w życie tego przepisu uznać należy, że pierwszą kontrolę wszystkich podmiotów, które były wpisane w dniu wejścia w życie tego przepisu, należało przeprowadzić do dnia 6 września 2021 r. W art. 9z ust. 6 ustawy śmieciowej wskazano natomiast, że „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 9u – podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 5000 zł”. Tym samym w toku postępowania WIOŚ zobligowany będzie zweryfikować, m.in. czy wójt, burmistrz, prezydent miasta zaprzestał naruszania prawa (czyli w praktyce, czy przeprowadził zaległe kontrole) oraz ocenić, czy jeśli naruszania zaprzestanie, to czy waga dokonanego wcześniej naruszenia prawa jest znikoma – jeśli tak, to zobligowany będzie do odstąpienia od nałożenia tejże administracyjnej kary pieniężnej.
Na zakończenie dokonanych rozważań należy przywołać słuszne i trafne stanowisko NSA, wyrażone w ww. uchwale, zgodnie z którym odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe.
Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu
