Dochody niższe i inaczej dzielone – wpływ Polskiego Ładu na finanse komunalne JST

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5 / 2021

Sejm pracuje nad rządowymi projektami dwóch ustaw, mających zasadniczy wpływ na finanse samorządowe. Obie ustawy są częścią Polskiego Ładu. Jedna z nich zabiera JST 1/5 dochodów z PIT. Druga – wprowadza częściową, daleko niewystarczającą, rekompensatę traconych dochodów. Dodatkowo konstruuje nowy system wyznaczania wielkości udziałów samorządów we wpływach z państwowych podatków dochodowych, który spowolni odbudowę finansów komunalnych.

MNIEJSZE DOCHODY

Ocena Skutków Regulacji dołączona do projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw, złożonego w Sejmie szacuje łączny ubytek dochodów wszystkich samorządów z udziałów we wpływach z PIT na 13 545 mln zł w 2022 r. i 125 mld zł w ciągu 10 lat w cenach stałych z 2022 r. (OSR wersji projektu ustawy przesłanej do zaopiniowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego zawierał znacząco wyższe szacunki: w 2022 r. 13 698 mln zł w cenach stałych z 2018 r., co przekłada się na ponad 15 mld zł w cenach z 2022 r., oraz 132 mld zł dla 10 lat- znów w cenach z 2018 r.). W kolejnych latach wielkość ubytku – w cenach stałych z 2022 r. – ma stopniowo maleć, do 11 723 mln zł w 2031 r.
Mówimy tutaj o zmniejszeniu dochodów samorządów z udziałów we wpływach z PIT w stosunku do wysokości, którą uzyskiwałyby w kolejnych latach – począwszy od 2022 r. – gdyby nie zostały wprowadzone przepisy obniżające obciążenie podatkiem dochodów podatników. Jak przełoży się to na realne kwoty dochodów samorządów?
Projekt ustawy o wsparciu jednostek samorządu terytorialnego w związku z Programem Polski Ład (ostatecznie uchwalona jako ustawa o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw), w wersji przesłanej do konsultacji zwierał przepis w gruncie rzeczy ustalający wysokość łącznych dochodów samorządów z PIT w 2022 r. na ok. 53 mld zł. (wersja złożona w Sejmie zawiera tylko ogólne wskazanie, że ustalając wysokość tych dochodów należy się oprzeć na prognozie wykorzystanej do opracowania projektu budżetu państwa).

Dochody z udziałów we wpływach z PIT i CIT w 2022 r. w złotych
wg projektu ustawy o wsparciu z 31 sierpnia 2021 r.

bs tab3

Odwołując się do tej kwoty, możemy wskazać, że w 2022 r. samorządy stracą ok 1/5 potencjalnych dochodów z tego źródła. Przed zakończeniem roku trudno określić wysokość straty w stosunku do tegorocznych dochodów. Na rok 2021 prognozowano nieco ponad 57 mld zł, jednak dochody samorządów z PIT będą z pewnością znacznie wyższe i zapewne przekroczą 60 mld zł. Samorządy mogą się więc spodziewać w przyszłym roku spadku rok do roku dochodów z PIT rzędu co najmniej 7-8 mld zł.

CZĘŚCIOWA REKOMPENSATA

Jednorazowa, nadzwyczajna subwencja, która ma zostać wypłacona jeszcze w 2021 r. stanowi więc realną osłonę finansów samorządowych, chociaż nie jest wystarczającą rekompensatą traconych dochodów: 8 mld zł subwencji w stosunku do 13,5 mld zł ubytku dochodów z PIT. Dzięki niej nie dojdzie jednak do dramatycznego spadku dochodów w stosunku do 2021 r., a nawet być może jedynie do zahamowania ich wzrostu. Kontrowersje budzi jej podział, obciążony celem wyrównawczym i nie w pełni proporcjonalny do utraty dochodów, o czym piszę bliżej w tym numerze SAS, w tekście dotyczącym zmian w systemie wyrównawczym.
Najtrudniejszy dla JST będzie rok 2023. Pojawi się co prawda nowa część subwencji – tzw. subwencja rozwojowa, będzie miała jednak znacznie skromniejszy wymiar finansowy niż wsparcie na 2022 r., gdyż startuje z poziomu 3 mld zł. W odróżnieniu od nadzwyczajnej subwencji na 2022 r. nie nadano jej charakteru bezpośrednio rekompensacyjnego; jej podział pomiędzy poszczególne JST jest wyznaczony przez inne czynniki niż wysokość ubytku dochodów z PIT.
Podział subwencji rozwojowej na część gminną, powiatową i wojewódzką odpowiada proporcji dokonywanych prze te trzy kategorie wydatków majątkowych (dwa lata przed rokiem budżetowym). Na użytek obliczeń wydatki miast na prawach powiatu dzieli się na gminne i powiatowe proporcją ich łącznych gminnych i powiatowych dochodów podatkowych. W 2022 r., na podstawie danych za 2020 r., proporcja wynosiłaby 85 % dochodów gminnych do 15% dochodów powiatowych, a podział 3 mld zł obejmowałby 2 104 mln zł dla gmin, 466 mln zł dla powiatów i 430 mln dla województw.
Tak ustalone kwoty będą dzielone pomiędzy poszczególne JST według trzech algorytmów. Tzw. kwota podstawowa, 60% całej subwencji dla każdej z kategorii samorządów, ma być dzielona według liczby mieszkańców. Tak jak w przypadku nadzwyczajnej subwencji na 2022 r., ustawa wprowadza wielkość minimalną i maksymalną subwencji dla pojedynczej jednostki samorządowej, zdefiniowane jako procent łącznej kwoty podstawowej subwencji dla wszystkich – odpowiednio – gmin, powiatów i województw, co dyskryminuje JST o największej liczbie mieszkańców.
Dwie pozostałe części subwencji, liczące po 20% całej kwoty, to tzw. premia inwestycyjna, dla JST o ponadśredniej stopie wydatków majątkowych (wydatki majątkowe w przeliczeniu na mieszkańca), oraz tzw. premia aktywizująca dla JST o ponadśrednim wzroście stopy wydatków majątkowych w relacji do roku poprzedniego (oba wskaźniki liczone dla roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata).
Ustalono dwa mechanizmy wzrostu łącznej kwoty subwencji: stały i interwencyjny. Ten pierwszy zapewnia coroczny wzrost odpowiadający średniej geometrycznej wzrostu PKB rok do roku w cenach bieżących w ciągu 8 lat, do roku o dwa lata wcześniejszego od roku budżetowego. Dla 2022 r. wskaźnik indeksacji wyniósłby 4,6% (przy wykorzystaniu nieostatecznej wielkości wskaźnika dynamiki PKB dla 2020 r.).
Drugi mechanizm zwiększający subwencję rozwojową zadziała, kiedy łączne dochody gmin, powiatów lub województw z udziałów w PIT i CIT, powiększone o subwencją rozwojową, będą niższe od ustalonego na podstawie przepisów ustawy poziomu kontrolnego, tzw. kwoty referencyjnej – odpowiednio dla gmin, powiatów i województw. Kwota zwiększenia odpowiadała będzie różnicy pomiędzy tymi wielkościami (tj. kwotą referencyjną a suma dochodów z PIT, CIT oraz subwencji rozwojowej ustalonych na rok budżetowy).
Kwota referencyjna jest jednym z podstawowych elementów wprowadzanego przez ustawę nowego systemu wyznaczania udziałów JST we wpływach z państwowych podatków dochodowych.

UDZIAŁY W PIT I CIT PO NOWEMU

Zasadniczą nowością będzie przekazywanie samorządom nie – jak to się dzieje obecnie – ustawowo określonego procentu rzeczywistych, bieżących wpływów podatkowych, a z góry określonych kwot. Odpowiadały będą one tym samym procentom udziału, jednak obliczonym w relacji do ustalonych w Budżecie Państwa prognozowanych wpływów z PIT i CIT. Realne dochody będą więc równe prognozie.
Różnice pomiędzy prognozami a rzeczywistymi wpływami będą wyrównywane po dwóch latach, zwiększając lub zmniejszając dochody samorządów prognozowane na dany rok budżetowy.
Podkreślaną przez rząd zaletą nowego rozwiązania jest stałość i pewność dochodów. Każda jednostka samorządowa otrzyma je w 12 równych ratach, a ich wysokość znana będzie przed początkiem roku budżetowego i w jego trakcie nie ulegnie zmianie. Ma to szczególne znaczenie w sytuacjach, w których – jak w 2020 r. – wskutek nieprzewidywalnych okoliczności wpływy podatkowe są niższe od prognozowanych.
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że są to sytuacje wyjątkowe. Poprzednio doszło do spadku wpływów w stosunku do prognoz w 2009 r., również na skutek zbiegu prawnego obniżenia obciążeń podatkowych i pogorszenia sie koniunktury gospodarczej.
Prognozy wpływów z PIT i CIT sporządzane na użytek budżetu państwa mają zazwyczaj bardzo ostrożny charakter i niemal nieodmiennie okazują się niższe od realnych wpływów podatkowych w ciągu roku budżetowego. Konserwatyzm prognoz jest zresztą zrozumiały. Negatywne konsekwencje może przynieść raczej zawyżony niż zaniżony plan dochodów, prowadząc do konieczności redukcji zaplanowanych wydatków lub zwiększenia potrzeb pożyczkowych.
Jednak w nowej sytuacji samorządów, gdzie dochody równe będą prognozie a nie realnym wpływom, zaniżenie prognoz oznacza opóźnienie – o dwa lata – pełnego wzrostu dochodów. Bedzie to miało szczególne znaczenie od 2022 r., kiedy spowolni to odbudowę dochodów podatkowych JST z nowego, niższego poziomu.

Kwoty referencyjne

Częściowo zapobiegnie temu system kontrolny, oparty na kwotach referencyjnych. Jest to arbitralnie przyjęte w ustawie sześć wielkości dla 2022 r.: wysokość łącznych dochodów z PIT i CIT dla gmin, powiatów i województw. Kwoty te będą rosnąć rok do roku, według przywołanego już wskaźnika: średniej geometrycznej wzrostu PKB w cenach bieżących w ciągu 8 lat.
To właśnie kwoty referencyjne – a nie rzeczywiste ubytki dochodów – stały się punktem odniesienia dla konstruowania subwencji rozwojowej, rozumianej jako rekompensata dochodów traconych w wyniku zmian w PIT – zarówno w kwestii wyznaczenia jej początkowej wielkości, jak i kontroli późniejszych zwiększeń (o czym pisałem wyżej).

Wartości referencyjne dochodów z PIT i CIT na 2022 r. według ustawy o wsparciu; w mln zł

bs tab4

Kwoty referencyjne to wielkości dla 2022 r. zsumowane z wieloletnich prognoz finansowych (według stanu na 5 maja tego roku). Dzięki takiemu ich oparciu, Ministerstwo Finansów wskazuje, że dochody z PIT i CIT, uzupełnione 8-miliardową subwencją, będą w 2022 r. wyższe niż prognozowały to same samorządy.
Twierdzenie to ma jednak większy walor propagandowy niż merytoryczny. WPF-y w ich formalnej postaci stanowią raczej narzędzie kontroli poziomu zadłużenia wykorzystywane przez ministerstwo, niż instrument zarządzania finansowego stosowany przez samorządy. Szacunki przyszłych dochodów sporządzane są zapewne według różnych metodologii, a w zakresie PIT i CIT prawdopodobnie najczęściej opierają się na prognozach rządowych. W pierwszych miesiącach tego roku nie było ani przesłanek, ani potrzeby aktualizacji prognoz przygotowanych w warunkach znacznie niższych wpływów podatkowych. Nastąpiłaby ona niewątpliwie wraz z pracami nad budżetami na 2022 r.
Ustawa wprowadza też nowy mechanizm podziału ogólnej kwoty dochodów z udziałów we wpływach z PIT i CIT pomiędzy poszczególne jednostki samorządowe. W przypadku PIT zmiana jest stosunkowo niewielka. Już obecnie dla każdej JST obliczany jest wskaźnik udziału w ogólnokrajowych wpływach podatkowych na podstawie danych historycznych. Jest to ułamek, jaki łączna kwota podatku należnego od mieszkańców danej JST stanowiła w kwocie podatku należnego od wszystkich podatników w kraju za rok wcześniejszy o dwa lata od roku budżetowego. Zmiana polega na rozszerzeniu bazy obliczeń na trzy lata: rok n-1 z wagą 0,50, rok n-2 z wagą 0,33 i rok n-3 z wagą 0,17.
Analogicznie ustalany będzie udział danej jednostki w łącznej kwocie CIT przypadającej wszystkim samorządom. Tu zmiana jest większa, gdyż obecnie dana JST otrzymuje stosowny procent bieżących wpływów podatkowych od podatników z jej obszaru.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa