Nowa gminna sprawozdawczość dotycząca nieczystości ciekłych
BIULETYN SAMORZĄDOWCA / AKTUALNOŚCI - SAS 2 / 2024
Po raz pierwszy w bieżącym 2024 roku, do końca kwietnia, każda gmina zobligowana jest do złożenia sprawozdania dotyczącego gospodarowania nieczystościami ciekłymi za poprzedni rok kalendarzowy.
Obowiązek złożenia wskazanego powyżej sprawozdania został wprowadzony do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.) z dniem 1 stycznia 2023 r. mocą ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1549 z późn. zm.). Przypomnijmy w dużym skrócie, że mocą tej nowelizacji ustawodawca zamierzał doprowadzić do pełnego i prawidłowego implementowania do polskiego porządku prawnego tzw. dyrektywy ściekowej. Wiele zmian wynikających z tej nowelizacji wprowadzonych zostało do przepisów u.c.p.g., właśnie w zakresie postępowania z nieczystościami ciekłymi (m.in. rozszerzenie pojęcia nieczystości ciekłych także na osady pochodzące z przydomowych oczyszczalni ścieków). W swojej zasadniczej części wspomniana nowelizacja weszła w życie z dniem 9 sierpnia 2022 r. i od tego też dnia liczony jest chociażby dwuletni okres kontrolny wprowadzony nowym przepisem art. 6 ust. 5aa u.c.p.g.
DO KOGO SKŁADANE JEST SPRAWOZDANIE?
Wracając zaś do samego sprawozdania dotyczącego gospodarowania nieczystościami ciekłymi, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawozdanie to, po raz pierwszy składane za rok 2023 r., będzie kierowane do dwóch podmiotów – właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (patrz: art. 3 ust. 6 u.c.p.g.). W odniesieniu do składania tego sprawozdania do właściwego organu Wód Polskich nie sposób nie zauważyć, że będzie ono stanowić uzupełnienie sprawozdawczości wynikającej z przepisów Prawa wodnego, odnoszącej się do problematyki aglomeracji i ścieków pochodzących z tych aglomeracji (patrz: art. 89 Prawa wodnego). Odnosząc się zaś do składania tego sprawozdania do WIOŚ, podyktowane jest to ogólną właściwością tego organu do kontrolowania wszelkiego rodzaju podmiotów (w tym również gmin) z zakresu przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska.
Ustalony przez ustawodawcę zakres sprawozdania jest dość obszerny. Nie sposób jednak nie zauważyć, że jest on określony w dość nieprzemyślany sposób, by wręcz nie powiedzieć, że niechlujnie. Zasadniczo dane, jakie oczekuje ustawodawca wynikają z informacji będących już w posiadaniu gminy, czy to z uwagi na inne nałożone na nią przepisami u.c.p.g. obowiązki, czy też pochodzące z kwartalnej sprawozdawczości, składanej przez tzw. wozaków (przedsiębiorców świadczących usługi z zakresu odbierania nieczystości ciekłych). Część wymaganych do podania w sprawozdaniu danych gminy będą jednak musiały pozyskać (bądź też spróbować pozyskać) od działających na ich terenie przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.
ZAKRES SPRAWOZDAWCZOŚCI
Jakie tym samym dane należy podać w analizowanym sprawozdaniu? Zgodnie z art. 3 ust. 5 u.c.p.g. są nimi informacje o:
1. liczbie zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy;
2. liczbie właścicieli nieruchomości, od których odebrano nieczystości ciekłe, oraz liczbie osób zameldowanych pod adresem nieruchomości, na której znajduje się dany zbiornik bezodpływowy lub dana przydomowa oczyszczalnia ścieków;
3. liczbie zawartych umów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., w okresie sprawozdawczym, a także przed okresem sprawozdawczym, jeżeli obejmują działania realizowane w okresie sprawozdawczym;
4. liczbie zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, których opróżnianie zorganizowała gmina;
5. częstotliwości opróżniania zbiornika bezodpływowego lub osadnika w instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków, o której mowa w art. 4
ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.;
6. ilości nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy w podziale na nieczystości ciekłe bytowe oraz przemysłowe;
7. ilości wody pobranej przez użytkowników niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej;
8. stacjach zlewnych, do których przekazane zostały odebrane z terenu gminy nieczystości ciekłe, w postaci wykazu tych stacji;
9. liczbie przeprowadzonych kontroli dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 5a u.c.p.g.,
oraz wynikach tych kontroli.
Przeanalizujmy po kolei każdy z ww. punktów:
Ad. 1 – Liczba zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy. W odniesieniu do tych informacji należy zauważyć, że ustawodawca nawiązuje do obowiązku każdej gminy prowadzenia ewidencji tego rodzaju instalacji – patrz: art. 3 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.c.p.g. Tym samym, podanie tych danych nie powinno powodować po stronie gminy żadnych problemów. Należy bowiem po prostu podać dane ilościowe wynikające z tych ewidencji.
Ad. 2 – Liczba właścicieli nieruchomości, od których odebrano nieczystości ciekłe, oraz liczba osób zameldowanych pod adresem nieruchomości, na której znajduje się dany zbiornik bezodpływowy lub dana przydomowa oczyszczalnia ścieków. Niewątpliwie dane w tym zakresie znajdują się w posiadaniu gminy. W przypadku liczby właścicieli nieruchomości, od których odebrano nieczystości ciekłe, dane w tym zakresie pochodzić będą ze sprawozdawczości podmiotów odbierających nieczystości ciekłe. Ze sprawozdawczości tej gminy uzyskają również informacje o adresach nieruchomości, z których nieczystości ciekłe zostały odebrane i na podstawie tych adresów możliwe jest ustalenie liczby zameldowanych pod tymi adresami osób. Co przy tym istotne, dane w tym zakresie należy podać zbiorczo, bez odrębnego ich wskazywania w odniesieniu do każdego z adresów nieruchomości. Na marginesie warto przy tym jedynie zauważyć, że dość niezrozumiałym jest żądanie przez ustawodawcę informacji o liczbie osób zameldowanych, nie zaś zamieszkujących pod danym adresem. Niewątpliwie było to podyktowane tym, że zdecydowanie łatwiej jest ustalić liczbę zameldowanych osób niż zamieszkujących daną nieruchomość, jednakże przedstawianie danych dotyczących czy to liczby nieruchomości, czy też ilości odebranych z tych nieruchomości nieczystości ciekłych może nie przynieść zamierzonego przez ustawodawcę efektu.
Ad. 3 – Liczba zawartych umów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., w okresie sprawozdawczym, a także przed okresem sprawozdawczym, jeżeli obejmują działania realizowane w okresie sprawozdawczym. Także w przypadku tych danych gminy nie mają problemu z ich zebraniem, bowiem liczba zawartych umów, tak w rocznym okresie sprawozdawczym, jak i przed tym okresem, możliwa jest do pozyskania ze wspominanych już wcześniej kwartalnych sprawozdań podmiotów odbierających nieczystości ciekłe od właścicieli nieruchomości. Wszak w sprawozdaniach tych wozacy podają nie tylko adresy nieruchomości, z których odbierane są nieczystości ciekłe w danym kwartale (tu należałoby przyjąć, że jedna nieruchomość to jedna umowa), ale również dane właścicieli nieruchomości, z którymi w danym kwartale sprawozdawczym umowa została zawarta lub rozwiązana.
Ad. 4 – Liczba zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, których opróżnianie zorganizowała gmina. W odniesieniu do tych danych zasadnym wydaje się przyjęcie, że celem ustawodawcy było pozyskanie informacji o liczbie przypadków tzw. odbiorów zastępczych w trybie art. 6 ust. 7 u.c.p.g. Literalnie jednak przepis ten można byłoby również odnieść do przypadków, w których gmina organizuje odbiór nieczystości ciekłych z terenu własnych nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej. Wydaje się, że nie o te dane chodzi ustawodawcy, wszak dane o liczbie gminnych nieruchomości są już częścią danych w innych punktach sprawozdania.
Ad. 5 – Częstotliwość opróżniania zbiornika bezodpływowego lub osadnika w instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Ten punkt sprawozdawczości odsyła do jednego z obligatoryjnych elementów każdego gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku. Przywołany przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. stanowi bowiem, że we wspomnianym wyżej regulaminie gmina określa m.in. „częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego”. Tym samym, zadaniem gminy na etapie składania analizowanego sprawozdania jest przepisanie częstotliwości określonej w ww. regulaminie. W tym zakresie warto przypomnieć, że nowelizacja, mocą której wprowadzono do przepisów u.c.p.g. analizowany obowiązek sprawozdawczy, w konsekwencji nadania szerszego zakresu pojęciu nieczystości ciekłych (rozszerzenie tego pojęcia także o osady z przydomowych oczyszczalni ścieków) wymusiła na każdej gminie (czy też ściślej mówiąc – każdej radzie gminy) zmianę regulaminu w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej nowelizacji, tj. w terminie do 9 lutego 2023 r.
Ad. 6 – Ilość nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy w podziale na nieczystości ciekłe bytowe oraz przemysłowe. Także w przypadku tych danych, gmina jest w ich posiadaniu, bowiem podawane są one przez wozaków w swoich kwartalnych sprawozdaniach – również z podziałem na nieczystości ciekłe bytowe i przemysłowe.
Ad. 7 – Ilość wody pobranej przez użytkowników niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej. Ten punkt sprawozdawczości jest najbardziej problematyczny z perspektywy całego sprawozdania. Gmina bowiem nie jest w posiadaniu tego rodzaju informacji. Co więcej, konstrukcja tego punktu nie pozwala na jednoznaczne wskazanie, czy dotyczyć ma użytkowników niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej, od których odebrano nieczystości ciekłe (a więc ma nawiązywać do danych z pkt 2 sprawozdania), czy też ma być danymi tych użytkowników, którzy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym mają zawartą wyłącznie umowę na dostarczanie wody (bez umowy na odprowadzanie ścieków). Biorąc pod uwagę zakres sprawozdawczości zasadnym jest przyjęcie, że prawidłową odpowiedzią jest pierwsza ze wskazanych. I w tym miejscu pojawia się problem – skąd gmina ma wziąć te informacje? Jedyną możliwą odpowiedzią jest wskazanie, że dane te gmina powinna pozyskać od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. I w przypadku, gdy przedsiębiorstwo to jest albo w strukturze gminy (np. działa w formie samorządowego zakładu budżetowego), albo też działa w formie spółki komunalnej (w której udziały lub akcje posiada dana gmina), to z pozyskaniem tego rodzaju danych nie powinno być problemu. Możliwe jest to chociażby w oparciu o określone uprawnienia właścicielskie gminy względem takiego podmiotu. W niektórych przypadkach jednak gmina albo nie ma żadnego powiązania z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, albo te powiązania są znikome – wszak na rynku przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych także zdarzają się przedsiębiorstwa w całości prywatne, albo wyłącznie z niewielkim udziałem gminy. W takich przypadkach gmina musi liczyć na dobrą wolę takich podmiotów, bowiem brak jest w praktyce jakichkolwiek mechanizmów wymuszających przekazanie jej wymaganych przez ustawodawcę danych. Na marginesie należy przy tym spojrzeć na ten punkt sprawozdawczości przez pryzmat ochrony danych osobowych. Niedopuszczalne będzie tak żądanie przez gminę, jak i przekazywanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne tych danych w sposób umożliwiający identyfikację konkretnych właścicieli nieruchomości. Brak jest bowiem ku temu podstawy prawnej. Sytuacja ta jest podobna do przypadków żądania przez gminy danych o ilości zużytej wody na potrzeby postępowań kontrolnych z art. 6 ust. 5a u.c.p.g., w odniesieniu do których stanowisko Prezesa UODO jest jednoznaczne, że przekazywanie takich danych w odniesieniu do indywidualnie wskazanego właściciela nieruchomości jest niedopuszczalne w świetle przepisów rozporządzenia RODO, z uwagi na brak wyraźnej podstawy prawnej do takiego działania. Jak w taki sposób powinny zostać przekazane takie dane? Gmina, wnioskując o te dane, powinna podać wykaz adresów nieruchomości, w odniesieniu do których potrzebuje danych dotyczących ilości zużytej wody, a w odpowiedzi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno podać te dane liczbowe w sposób zbiorczy, bez podziału na poszczególne nieruchomości. W przypadku zaś sytuacji, w których dana nieruchomość nie jest podłączona ani do sieci kanalizacyjnej, ani do sieci wodociągowej, informacje co do ilości pobranej wody na tej nieruchomości należałoby ustalić w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.
Ad. 8 – Stacje zlewne, do których przekazane zostały odebrane z terenu gminy nieczystości ciekłe, w postaci wykazu tych stacji. Jednym z elementów każdego sprawozdania kwartalnego składanego przez wozaków jest wskazanie stacji zlewnych, do których trafiły odebrane z terenu danej gminy nieczystości ciekłe. Stąd też powinny być przez gminę pobierane informacje, przekazywane następnie w rocznym sprawozdaniu dotyczącym nieczystości ciekłych.
Ad. 9 – Liczba przeprowadzonych kontroli dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 5a u.c.p.g., oraz wyniki tych kontroli. W odniesieniu do tych danych ustawodawca oczekuje podania ilościowych informacji odnoszących się w praktyce do tego, ile kontroli przeprowadziła gmina. Niezrozumiałe jest przy tym wskazywanie na konieczności podania nie liczby samych kontroli, a liczby kontroli dokumentów. W praktyce wszak każda kontrola z art. 6 ust. 5a u.c.p.g. odnosząca się do nieczystości ciekłych (na marginesie należy jedynie zauważyć, że w świetle tego przepisu kontrolę przeprowadza się również w odniesieniu do właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, nieobjętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie prawidłowości pozbywania się przez nich tego rodzaju odpadów) powinna dotyczyć wskazanych w tym przepisie dokumentów, tj. posiadania umowy oraz dowodów uiszczania opłat za usługi objęte tą umową. Stąd też w analizowanym sprawozdaniu gmina powinna podać liczbę kontroli wraz z ich wynikami, tj. ile kontroli zakończyło się wynikiem pozytywnym, a ile wynikiem negatywnym (i jakie nieprawidłowości były wykrywane). Informacja o liczbie przeprowadzonych kontroli będzie istotna zwłaszcza dla WIOŚ, który na tej podstawie, w porównaniu do liczby nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe albo przydomowe oczyszczalnie ścieków na terenie danej gminy, będzie weryfikować, czy gmina wywiązuje się z wynikającego z art. 6 ust. 5aa u.c.p.g. obowiązku skontrolowania raz na dwa lata każdej nieruchomości niepodłączonej do sieci kanalizacyjnej. Na bazie tych ustaleń WIOŚ następnie będzie zapewne podejmować decyzję, czy jest podstawa do ukarania gminy w trybie art. 9z ust. 7 u.c.p.g. („W przypadku gdy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 5a – gmina podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł”).
Wzór sprawozdania?
Z punktu widzenia obowiązku składania przez gminy corocznie sprawozdania dotyczącego gospodarowania nieczystościami ciekłymi w danym roku kalendarzowym warto zauważyć, że ustawodawca nie przewidział określenia przez żaden z organów wiążącego wzoru takiego sprawozdania. Tym samym gminy samodzielnie mogą przygotować sobie taki wzór, bądź też posiłkować się jakimkolwiek wzorem udostępnionym przez inne podmioty lub organy. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że taki przykładowy wzór został przygotowany przez Wody Polskie i GIOŚ. Wzór ten jest jednak daleki od doskonałości i zawiera w sobie nie tylko wiele nieścisłości, ale również określa konieczność uzupełnienia i podania szeregu informacji niewynikających z przepisu art. 3 ust. 5 u.c.p.g. Tym samym należy zachować ostrożność przy korzystaniu z tego wzoru. Nie jest jednak wykluczone, aby ten udostępniony przez Wody Polskie i GIOŚ wzór stanowił podstawę do przygotowania samodzielnie wzoru, na którym to sprawozdanie będzie złożone.
Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy
sp.k. w Poznaniu
