Wyniki budżetów gmin, miast, powiatów i województw – kryzys finansów miejskich
ANALIZY SAMORZĄDOWE
Rok 2022 dla wszystkich kategorii samorządów zakończył się wynikami budżetów gorszymi niż w 2021 r. Jedynym pozytywnym elementem jest bardzo znaczący wzrost wydatków majątkowych, nominalnie o 1/4. W cenach bieżących nadwyżka operacyjna spadła o ponad 1/4, a w cenach stałych nawet o ponad 1/3. Głębokość tego spadku w samorządach miejskich – gminach miejskich i miastach na prawach powiatu – jest alarmująca.
DOCHODY
Łączne dochody ogółem wszystkich JST były w 2022 r. wyższe o 12,3 mld zł i 3,7%, niż w 2021 r. Przy wzroście cen rok do roku w wysokości 14,4% oznacza to, że realna wartość dochodów spadła w stosunku do poprzedniego roku niemal o 10%.
Dochody bieżące były wyższe niż w 2021 r. o 15 mld zł (5%), czyli także bardzo znacząco poniżej poziomu inflacji. Dochody majątkowe były niższe, niż w poprzednim roku, przy czym właściwie nie z powodu spadku w 2022 r. dochodów z regularnych źródeł, a przekazania w 2021 r. gminom nadzwyczajnych środków na inwestycje wodno-kanalizacyjne (4 mld zł).
Za dochodami stosunkowo niewiele różniącymi się wysokością od tych sprzed roku, stoi kilka zjawisk o dużych wymiarach finansowych:
- potężny ubytek dochodów z udziałów we wpływach z PIT. Odpowiednio do znacznie wyższego niż zakładano poziomu inflacji, utrata potencjalnych dochodów z tego źródła była stanowczo wyższa, niż to prognozował rząd, składając do sejmu projekty ustaw wprowadzające zmiany w PIT (przede wszystkim podniesienie kwoty wolnej od podatku oraz poszerzenie dostępu do PIT płaconego w formie ryczałtu);
- częściowe wyrównanie tego ubytku poprzez nadzwyczajne transfery w ostatnim kwartale roku, nazwane „dodatkowymi dochodami z tytułu udziałów we wpływach z PIT”. W istocie z 13,7 mld zł – 7,8 mld zł to przyspieszona subwencja rozwojowa, jaką JST miały otrzymać w 2023 r. Faktycznie dodatkowe 5,9 mld zł rozdzielono według dziwacznej formuły, preferującej – niezależnie od wysokości ich dochodów – jednostki o mniejszej liczbie ludności, a całkowicie wykluczającej miasta na prawach powiatu;
- przekazanie samorządom łącznie 7 mld zł na wydatki na uchodźców z Ukrainy (tzw. Fundusz Pomocy);
- bardzo wysoki wzrost dotacji z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 o charakterze nieinwestycyjnym (1,1 mld zł w 2021 r. i 14,1 mld zł w 2022 r.). Tu mieszczą się nadzwyczajne wydatki o charakterze socjalnym, związane z inflacją;
- przejęcie w trakcie roku przez ZUS wypłaty świadczenia 500+ i związana z tym obniżka łącznych dochodów (i wydatków) jednostek gminnych – w tym miast na prawach powiatu – o 23,5 mld zł.
WYDATKI
Łączne wydatki ogółem wszystkich JST wzrosły w stosunku do 2021 r. o 37,9 mld zł (12%). Bardzo znacząco wzrosły wydatki majątkowe – o 13 mld zł i nieco ponad 1/4 w stosunku do 2021 r., osiągając nominalnie rekordową wielkość niemal 65 mld zł.
Wydatki bieżące zwiększyły się łącznie o 24,9 mld zł (9,4%), poniżej poziomu inflacji, ale bardzo wyraźnie powyżej wzrostu dochodów bieżących – nie tylko procentowo (o 4,4 pkt. proc.), ale i kwotowo (o 9,8 mld zł).
Bliższą analizę zmian w zakresie wydatków bieżących przedstawiam w następnym tekście „Wzrost kosztów działalności samorządu terytorialnego w 2022 r.”
Bilans
W efekcie większego wzrostu wydatków, niż dochodów bieżących, liczona zbiorczo łączna nadwyżka operacyjna budżetów JST była w 2022 r. o 9,8 mld zł (26,8%) niższa niż w 2021 r. O ile w 2021 r. zbiorcza nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi odpowiadała 12,2% tych ostatnich, to w 2022 r. relacja ta spadła do 8,5%.
Przy niższych dochodach majątkowych i niższej łącznej nadwyżce operacyjnej znacząco wyższe, niż rok wcześniej, wydatki majątkowe były możliwe przede wszystkim dzięki środkom pozostałym z ubiegłych lat. Cechą charakterystyczną sytuacji finansowej samorządów w ostatnich latach stał się szybki przyrost środków niewykorzystywanych w roku budżetowym, w którym JST je otrzymały. Jedną z przyczyn jest praktyka przekazywania samorządom nadzwyczajnych środków, w tym także przeznaczonych na inwestycje, pod koniec roku. W 2021 r. samorządy łącznie wskazały na posiadanie 33 mld zł środków z ubiegłych lat, w 2022 r. – już na 52 mld zł).
Łączny deficyt budżetów JST w 2022 r. (różnica pomiędzy sumą ich dochodów i sumą ich wydatków) wyniósł 8,2 mld zł, zaś suma deficytów budżetowych – 13,5 mld zł (bez bilansowania deficytów budżetowych osiągniętych przez jedne JST z nadwyżkami budżetowymi uzyskanymi przez inne).
Dwa główne źródła finansowania deficytu to środki z kredytów i emisji obligacji z ubiegłych lat (4,5 mld zł) oraz niewykorzystane w ubiegłych latach środki „szczególnego przeznaczenia” (4,1 mld zł).
ZŁA SYTUACJA SAMORZĄDÓW MIEJSKICH
Poza zdecydowanym wzrostem wydatków majątkowych, łączne wyniki 2022 r. są wyraźnie gorsze, niż łączne wyniki 2021 r. Łączna nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi, czyli nadwyżka operacyjna, na koniec 2022 r., nominalnie stanowiła 73% nadwyżki, osiągniętej w 2021 r. Jeżeli uwzględnimy wzrost cen, to w cenach z 2021 r. łączna nadwyżka operacyjna z 2022 r. stanowi jedynie 64% nadwyżki z 2021 r.
Bardziej szczegółowa analiza wskazuje na zdecydowane zróżnicowanie sytuacji finansowej samorządów różnych kategorii. Nominalna wartość łącznej nadwyżki gmin wiejskich była w 2022 r. nieco wyższa niż w 2021 r.; w województwach spadła ona nieznacznie. Spadki łącznych nadwyżek operacyjnych gmin miejsko-wiejskich i powiatów są już wyraźne.
Zupełnie odmiennie wygląda natomiast sytuacja samorządów miejskich. Łączne nadwyżki operacyjne gmin miejskich i miast na prawach powiatu spadły w stosunku do poprzedniego roku ponad dwukrotnie. Przyczyn głębszego pogorszenia się sytuacji finansowej samorządów miejskich należy szukać raczej po stronie dochodowej. Wzrost ich wydatków bieżących (nieco powyżej 5%) był znacznie niższy niż w samorządach pozostałych kategorii (powyżej 12%, a w województwach nawet powyżej 19%).
W miastach wzrostowi wydatków towarzyszyła natomiast stagnacja dochodów bieżących, a nawet ich nieznaczny nominalny spadek (poniżej 1%). Natomiast pozostałe JST uzyskały w 2022 r. dochody bieżące wyższe, niż rok wcześniej – od 7,7% w powiatach do 12,3% w województwach.
Można się domyślać, że niższy wzrost wydatków bieżących w samorządach miejskich, niż w pozostałych JST, był efektem oszczędności, wymuszonych gorszą sytuacją dochodową (w cenach stałych spadek dochodów bieżących o ponad 13%).
Obserwujemy pogorszenie finansowania podstawowej, bieżącej działalności samorządów, przede wszystkim samorządów miejskich. Za główną przyczynę należy uznać zbieg po stronie wydatkowej wzrostu kosztów (przede wszystkim w wyniku inflacji) z ograniczeniem dochodów z tytułu udziału we wpływach z PIT po stronie dochodowej. Skala realnych ubytków tych dochodów jest właściwie niemożliwa do oszacowania, bez dostępu do danych umożliwiających korektę pierwotnych szacunków rządowych (niezbędny byłby szacunek wysokości wpływów z PIT, których należałoby się spodziewać bez zmian wprowadzonych w konstrukcji podatku, w zmienionych warunkach w stosunku do tych, w jakich ministerstwo finansów dokonało pierwotnych oszacowań ubytku dochodów).
Równocześnie rząd kieruje do samorządów nadzwyczajne strumienie finansowe. Ich ukierunkowanie wydaje się chaotyczne. Kryteria podziału są zmienne, niekiedy trudne do zrozumienia, jak w przypadku 5,9 mld zł nadzwyczajnych transferów, nazwanych dodatkowymi dochodami z tytułu udziałów we wpływach z PIT. Tymczasem z dostępu do tych środków wyłączono miasta na prawach powiatu, czyli te samorządy, które najbardziej straciły na zmianach w PIT.
Trzeba zwrócić uwagę, że o przekazaniu i podziale takich nadzwyczajnych środków rząd decyduje w trakcie roku budżetowego, realnie JST otrzymują je pod koniec roku, co utrudnia ich racjonalne wykorzystanie. Historia powtarza się także w tym roku; rząd jest w trakcie podejmowania decyzji, jakie nadzwyczajne środki i według jakich kryteriów dzielone, przekaże samorządom.
To podstawowe źródło wzrostu środków niewykorzystanych przez samorządy w tym roku budżetowym, w którym je otrzymały. Ich wolumen sięga już równowartości 15% łącznych dochodów bieżących JST.
Warto zwrócić uwagę, że układ środków z ubiegłych lat jest odmienny w miastach na prawach powiatu niż w pozostałych JST. Środki w dyspozycji miast w większym stopniu pochodzą z kredytów (i emisji obligacji) z ubiegłych lat, a w mniejszym z niewykorzystanych środków przeznaczonych na konkretne cele (np. z dotacji inwestycyjnych z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19).
Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów publicznych
