Aktualne problemy gmin w gospodarce nieczystościami ciekłymi – półtora roku po nowelizacji

ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 4 / 2023

Pomimo tego, że 9 marca 2023 r. minął rok od wejścia w życie ostatniej nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.), dotyczącej m.in. uszczelnienia regulacji prawnych odnoszących się do gospodarowania nieczystościami ciekłymi (ustawa z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1549), wiele gmin w dalszym ciągu ma szereg problemów z właściwym (prawidłowym) stosowaniem nowych rozwiązań prawnych w tym przedmiocie. Niniejszy artykuł przypomina najważniejsze ze zmian wprowadzonych przez ustawodawcę w ww. zakresie.

Na wstępie warto przypomnieć, że podstawową zmianą dotyczącą gospodarowania nieczystościami ciekłymi było objęcie definicją nieczystości ciekłych osadów powstających w osadnikach przydomowych oczyszczalni ścieków. Dotychczas osady te były traktowane w dwojaki sposób – albo jako odpady (co wymuszało przy ich zagospodarowaniu posiadanie przez oczyszczalnię ścieków zezwolenia na przetwarzanie odpadów), albo tak jak obecnie wskazuje to ustawodawca, tj. jako nieczystości ciekłe. Aby ujednolicić działanie w tym zakresie, zdecydowano się na jednoznaczne przesądzenie, że osady z przydomowych oczyszczalni ścieków powinny być traktowane na równi z „klasycznymi” nieczystościami ciekłymi, gromadzonymi w zbiornikach bezodpływowych.
Zmiana definicji nieczystości ciekłych wymusiła również dalsze zmiany w innych przepisach u.c.p.g., które dotychczas odnosiły się jedynie do zbiorników bezodpływowych. W tym miejscu należy przypomnieć najistotniejsze dwie zmiany, które gminy powinny wdrożyć najpóźniej do 9 lutego 2023 r., a z których do tej pory część z nich jeszcze się nie wywiązała:
zmiana gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku – w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych, bowiem dotychczasowe regulaminy określały to (a przynajmniej powinny określać) jedynie w odniesieniu do zbiorników bezodpływowych, nie zaś również do przydomowych oczyszczalni ścieków (patrz: art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.);
zmiana uchwały w sprawie górnych stawek opłat, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.c.p.g. – również w tym przypadku zmiana powinna polegać na uwzględnieniu przy kalkulowaniu górnych stawek opłat nieczystości ciekłych, pochodzących z przydomowych oczyszczalni ścieków (a zwłaszcza ich specyfiki).
I choć ustawodawca nie przewiduje żadnych bezpośrednich negatywnych konsekwencji dla tych gmin, które nie dokonały zmian w swoich aktach prawa miejscowego w powyższym zakresie, to takie konsekwencje, mimo tego że jedynie pośrednie, prędzej czy później się pojawią – i to nie tylko w stosunku do samych gmin, ale również ich mieszkańców. W kontekście braku zmiany regulaminu należy wskazać chociażby na trudności, jakie będą miały gminy w toku przeprowadzanych kontroli właścicieli nieruchomości, w zakresie pozbywania się przez nich nieczystości ciekłych – wszak jeśli nie wprowadziliśmy do regulaminu wyraźnej minimalnej częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, to trudno będzie zarzucać właścicielowi nieruchomości, że pozbywa się nieczystości ciekłych zbyt rzadko. W kontekście natomiast braku zmiany uchwały w sprawie górnych stawek opłat, w głównej mierze warto zwrócić uwagę na charakter tej uchwały, którym niewątpliwie jest ochrona mieszkańców gminy przed zbyt wysokimi stawkami opłat za odbiór nieczystości ciekłych. Oczywiście rolą gminy nie jest ustalanie stawek opłat na bardzo niskim poziomie, który wręcz uniemożliwia przedsiębiorcom w sposób właściwy prowadzić działalność (tj. stawek na poziomie poniżej ponoszonych przez nich kosztów), lecz ustalenie ich na takim poziomie, aby chociażby ograniczyć zbyt wygórowane marże zysku ustalane przez takich przedsiębiorców (zwłaszcza w przypadku gmin, na terenie których istnieje mała konkurencja na rynku odbioru nieczystości ciekłych).
W kontekście wskazanej wyżej minimalnej częstotliwości, która powinna znaleźć się w gminnym regulaminie odrębnie dla zbiorników bezodpływowych i odrębnie dla przydomowych oczyszczalni ścieków, która to częstotliwość ma na celu również ułatwienie przeprowadzania kontroli przez gminy, warto zwrócić uwagę na dwa kolejne praktyczne aspekty wypływające z nowelizacji.
Po pierwsze zmianie uległy również przepisy dotyczące sprawozdawczości podmiotów odbierających nieczystości ciekłe od właścicieli nieruchomości (chociaż te zmiany weszły w życie nie z dniem 9 sierpnia 2022 r., a 1 stycznia 2023 r., co wynikało z kwartalności tych sprawozdań). Oprócz tego, że ustawodawca rozszerzył zakres sprawozdawczości o nieczystości ciekłe odebrane z przydomowych oczyszczalni ścieków, wprowadził dodatkowy zakres przekazywanych informacji o wykaz adresów nieruchomości, z których dany podmiot odebrał nieczystości ciekłe. Właściwe skorelowanie kwartalności tych sprawozdań z minimalną częstotliwością pozbywania się przez właścicieli nieruchomości nieczystości ciekłych, może przyczynić się do łatwiejszego przeprowadzania kontroli, z czego nie wszystkie gminy zdają sobie sprawę. Przykładowo bowiem określenie minimalnej częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych raz na kwartał w przypadku zbiorników bezodpływowych i raz na rok w przypadku osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków, w prosty sposób pozwoli weryfikować, czy spod danego adresu w danym kwartale lub w danym roku nieczystości ciekłe zostały odebrane – wszak adres ten powinien znaleźć się co kwartał albo raz w roku w jednym ze sprawozdań składanych przez przedsiębiorców. W taki oto sposób gminy mogą wytypować do kontroli tych właścicieli nieruchomości, którzy potencjalnie nie przestrzegają przepisów.
Po drugie po raz pierwszy za rok 2023 do końca kwietnia 2024 r. gmina zobligowana będzie do złożenia nowego sprawozdania (o którym mowa w art. 3 ust. 5 u.c.p.g.) odnoszącego się do gospodarki nieczystościami ciekłymi na swoim terenie. Jedną z informacji składanych w tym sprawozdaniu jest chociażby liczba przeprowadzonych kontroli, o których mowa w art. 6 ust. 5a u.c.p.g. Co przy tym istotne, sprawozdanie to składane będzie nie tylko do Wód Polskich (do właściwego dyrektora RZGW), ale również do WIOŚ, który uzyskał uprawnienie do nakładania na gminę kary pieniężnej, za niewłaściwe przeprowadzanie kontroli w oparciu o wskazany powyżej przepis art. 6 ust. 5a u.c.p.g. w wysokości od 10 tys. zł do 50 tys. zł (patrz: art. 9z ust. 7 u.c.p.g.).
Jakie jeszcze problemy mają gminy z nowelizacją? Chociażby kwestia wspomnianej powyżej kontroli rozbudza do czerwoności zwłaszcza te gminy, w których poziom skanalizowania nie jest na zbyt wysokim poziomie. I choć nowelizacja w żaden sposób nie wprowadziła niczego nowego w zakresie samej kontroli (dotychczas gminy też takie kontrole zobligowane były prowadzić), to ustawodawca zdając sobie sprawę, że przepis nakazujący to działanie może i nie był „martwy”, to jednak był niezbyt często w użyciu w zdecydowanej większości gmin. Stąd też nowelizacją wprowadzono do art. 6 u.c.p.g. ust. 5aa, zgodnie z którym w każdej gminie w pierwszej kolejności należy przygotować plan kontroli obejmujący dwa lata, podczas których należy skontrolować wszystkich właścicieli nieruchomości, którzy nie tylko pozbywają się nieczystości ciekłych, ale również nie są objęci gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (w tym miejscu warto również zaznaczyć, że pierwszy dwuletni okres kontrolny rozpoczął się z dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. z dniem 9 sierpnia 2022 r., a więc aktualnie jesteśmy na jego półmetku). Dodatkowo w art. 6 u.c.p.g. pojawił się ust. 5ab, który wskazuje, że do kontroli stosować należy przepisy art. 379 i art. 380 Prawa ochrony środowiska, co nie jest jednak na gruncie u.c.p.g. żadną nowością, bo analogiczne odesłania pojawiają się chociażby przy prowadzonej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kontroli przestrzegania przepisów u.c.p.g., o której mowa w art. 9u u.c.p.g.
Innym praktycznym problemem, z jakim borykają się gminy, jest kwestia zezwoleń na prowadzenie działalności, polegającej na odbieraniu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości. Przypomnijmy, że przed dniem 9 sierpnia 2022 r. wydawane były zezwolenia wyłącznie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i na transport nieczystości ciekłych. Wraz z wejściem w życie nowelizacji i rozszerzeniem definicji nieczystości ciekłych na osady powstające w przydomowych oczyszczalniach ścieków, konieczne stało się również rozszerzenie zakresu wskazanego powyżej zezwolenia. I tak, od dnia 9 sierpnia 2022 r. gminy wydają zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych. W tym kontekście w wielu gminach pojawiać się zaczęły pytania, co z dotychczasowymi zezwoleniami? Ustawodawca w przepisach przejściowych nowelizacji wskazał z jednej strony, że dotychczasowe zezwolenia pozostają w mocy w takim zakresie i na taki okres, na jaki zostały wydane, a to do przedsiębiorcy posiadającego takie zezwolenie należy decyzja, czy chce prowadzić działalność również w zakresie przydomowych oczyszczalni ścieków. Jeśli tak, to jedyne co musi on zrobić, to pisemnie poinformować gminę o zamiarze prowadzenia działalności również w nowym zakresie, dołączając gotowość stacji zlewnej na przyjęcie tego rodzaju nieczystości (pochodzących z przydomowych oczyszczalni ścieków). Co przy tym istotne, możliwość prowadzenia- szerszej działalności pojawia się dopiero od dnia, w którym ww. pisemna informacja dotrze do gminy. Bez niej przedsiębiorca naraża się na zarzut prowadzenia działalności bez wymaganego zezwolenia (w zakresie przydomowych oczyszczalni ścieków), co jest sankcjonowane przepisem art. 10 ust. 1 u.c.p.g. (kara aresztu lub kara grzywny). Ważne jest również to, że w odpowiedzi na otrzymane od przedsiębiorcy pismo gmina nie dokonuje sama z siebie żadnych działań, zwłaszcza brak jest podstawy do wydawania decyzji zmieniającej (oczywiście takowa może się pojawić do wydania, jeśli np. przedsiębiorca niejako przy okazji chciałby zmienić inne elementy posiadanej decyzji, udzielającej mu zezwolenia). Jeśli przedsiębiorca chciałby mieć jednak od gminy potwierdzenie, że złożył skutecznie stosowne pismo, dzięki któremu może prowadzić działalność również w zakresie opróżniania osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków, to może wystąpić o wydanie, w trybie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaświadczenia w tym przedmiocie.
W kontekście zezwoleń na odbieranie nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości warto zauważyć, że po zmianach wprowadzonych nowelizacją możliwe jest wydawanie następujących rodzajów zezwoleń:

• zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych;
• zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych;
• zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych.

Nie sposób przy tym zgodzić się z pojawiającym się niekiedy poglądem, że w przypadku, gdy przedsiębiorca wnioskuje o zezwolenie dotyczące zarówno zbiorników bezodpływowych, jak i przydomowych oczyszczalni ścieków, to organ powinien w odpowiedzi na jego wniosek udzielić mu dwóch odrębnych zezwoleń. Oczywiście dwa zezwolenia pojawią się jednak w sytuacji, gdy sam przedsiębiorca odrębnie zawnioskuje o zezwolenie dot. zbiorników bezodpływowych i odrębnie o zezwolenie dot. przydomowych oczyszczalni ścieków.
Na chwilę warto wrócić jeszcze do problematyki sprawozdań składanych przez przedsiębiorców odbierających nieczystości ciekłe. Ta kwestia również powoduje bowiem w praktyce gmin wiele mniej lub bardziej istotnych problemów. Po pierwsze warto przypomnieć, że oprócz rozszerzenia zakresu sprawozdawczości na przydomowe oczyszczalnie ścieków, pojawiły się w nim dwa nowe elementy – jednym z nich jest już wspominany w niniejszym artykule obowiązek dołączenia do sprawozdania listy z adresami nieruchomości, z których w danym kwartale odebrano nieczystości ciekłe. Drugim jest obowiązek podania ilości nieczystości ciekłych odebranych z terenu danej gminy, z podziałem na te pochodzące z obszaru aglomeracji i na te pochodzące spoza obszaru aglomeracji (oczywiście taki podział w praktyce dotyczyć będzie wyłącznie tych gmin, na terenie których są obszary częściowo objęte, a częściowo nieobjęte aglomeracją).
W analizowanym kontekście wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest wiążącego przedsiębiorców wzoru sprawozdania, z którego powinni oni korzystać. Ostatni taki wzór nie obowiązuje już bowiem od kilku lat. Co więcej, również same gminy nie mają obowiązku tworzenia takiego wzoru, a jeśli już jednak decydują się na takie działanie, to przygotowany przez nie wzór może mieć charakter co najwyżej fakultatywny i pomocniczy. Gmina nie ma prawa żądać od przedsiębiorcy składania sprawozdania na tak przygotowanym wzorze – co najwyżej może o taki sposób sprawozdawania poprosić przedsiębiorców działających na swoim terenie. I w tym kontekście warto wskazać na kilka nieprawidłowości po stronie gmin, odnoszących się do samodzielnie przygotowywanych wzorów. Niekiedy są one bowiem nieprawidłowe i wymagają podania przez przedsiębiorców danych, co do których nie ma podstawy prawnej. Największym błędem w tym zakresie jest wskazywanie na konieczność podawania nie tylko samych adresów nieruchomości, z terenu których w danym kwartale przedsiębiorca odebrał nieczystości ciekłe, ale również dane podmiotu, od którego te nieczystości ciekłe zostały odebrane (imię i nazwisko albo nazwa). Do takiego działania ustawodawca bowiem nie upoważnił, natomiast podanie takich informacji może być negatywnie ocenione z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Drugim najczęściej pojawiającym się błędem we wzorach przygotowanych przez gminy sprawozdań jest konieczność podawania danych dotyczących ilości odebranych nieczystości ciekłych, z podziałem na te pochodzące ze zbiorników bezodpływowych i te pochodzące z przydomowych oczyszczalni ścieków. Również do wymagania takich informacji ustawodawca nie upoważnił gminy.
Przedstawione w niniejszym artykule problemy, z jakimi borykają się gminy w ramach stosowania znowelizowanych przepisów u.c.p.g., nie są oczywiście wszystkimi, a jedynie subiektywnie wybranymi, które najczęściej pojawiają się w praktyce funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania nieczystościami ciekłymi. Czas przy tym pokaże, czy mają one charakter jedynie przejściowy (chociażby z uwagi na ich względną nowość i konieczność wypracowania określonej praktyki działania), czy też ich podłożem są poważniejsze błędy systemowe całego systemu utrzymania czystości i porządku na terenach gmin (których oczywiście nie ma co negować, bowiem takowe niewątpliwie istnieją i są związane chociażby z coraz mniejszą czytelnością u.c.p.g., na którą wpływają kolejne nowelizacje).

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy
sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI