Rola sekretarza i skarbnika

FINANSE SAMORZĄDU - SAS 2 / 2012

PYTANIE SEKRETARZA MIASTA I GMINY:

Zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) zapewnienie skutecznego i efektywnego funkcjonowania kontroli zarządczej należy do obowiązków wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Jak należałoby rozumieć rolę sekretarza, a jak rolę skarbnika w zapewnieniu realizacji powyższych celów? Uważam, że zadania określone w instrukcji kontroli zarządczej w poszczególnych jednostkach samorządowych mogą być nieco inne, niemniej chodzi mi o odpowiedzialność ww. osób.

ODPOWIEDŹ PRAWNIKA:

Zgodnie z art. 68 ustawy o finansach publicznych kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

CELE KONTROLI ZARZĄDCZEJ

Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

• zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
• skuteczności i efektywności działania;
• wiarygodności sprawozdań;
• ochrony zasobów;
• przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
• efektywności i skuteczności przepływu informacji;
• zarządzania ryzykiem.

W przypadku jednostek samorządu terytorialnego z art. 69 powyższej ustawy wynika, że zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Zacytowane przepisy prawa wprost nakładają obowiązek zapewnienia funkcjonowania kontroli zarządczej na wymienione w nich podmioty - wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego – i nie wymieniają sekretarza ani skarbnika.
W art. 69 ust. 3 zawarto upoważnienie dla Ministra Finansów do określenia, w formie komunikatu (i ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów), standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, zgodnych z międzynarodowymi standardami.
Tego typu akt prawny został opublikowany w Dz. Urz. MF z dnia 30 grudnia 2009 r., w którym zawarto Komunikat Nr 23 Ministra finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych.

POZIOMY FUNKCJONOWANIA KONTROLI ZARZĄDCZEJ W SEKTORZE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Zatem przepisy te stanowią uzupełnienie regulacji ustawy o finansach publicznych. 
W pkt 2 powyższych standardów, określono „Poziomy funkcjonowania kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych”. I tak, przepisy pkt 2 stanowią o tym, że:

• W myśl przepisów art. 69 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych powinna funkcjonować na dwóch poziomach. 
• Podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej w całym sektorze finansów publicznych jest jednostka sektora finansów publicznych (I poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostce odpowiedzialny jest jej kierownik. 
• Ponadto w ramach administracji rządowej i samorządowej powinna funkcjonować kontrola zarządcza odpowiednio na poziomie działu administracji rządowej, a także jednostki samorządu terytorialnego (II poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie odpowiada odpowiednio minister kierujący danym działem administracji rządowej oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa w przypadku samorządu terytorialnego. 
• Minister jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w ministerstwie (jako kierownik jednostki) oraz w dziale administracji rządowej (jako minister kierujący działem). Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta oraz marszałek województwa jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w urzędzie gminy (urzędzie miasta), starostwie powiatowym lub urzędzie marszałkowskim, a także w jednostce samorządu terytorialnego. 
• Poza przepisami określonymi w art. 70 ust. 4 ustawy, w ustawie nie przewidziano szczególnych kompetencji dla ministrów i odpowiednio wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw w stosunku do jednostek podległych i nadzorowanych z tytułu odpowiedzialności za funkcjonowanie kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub w jednostce samorządu terytorialnego. Zadania te powinny być realizowane w ramach i na podstawie kompetencji przyznanych ministrom i odpowiednio wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), starostom i marszałkom województw w przepisach odrębnych.

Powyższe przepisy wykonawcze do ustawy o finansach publicznych również nie wymieniają, jako podmiotów odpowiedzialnych za funkcjonowanie kontroli zarządczej na poziomie gminy, skarbnika ani sekretarza.

REASUMUJĄC:
Przepisy prawa nie nakładają expressis verbis na wymienione w pytaniu osoby odpowiedzialności za funkcjonowanie kontroli zarządczej w danej jednostce samorządu terytorialnego, w związku z czym nie określają również zakresu tej odpowiedzialności.

Nie oznacza to jednak, że zarówno skarbnik, jak i sekretarz gminy, nie realizują ważnych funkcji w zakresie kontroli zarządczej. Zgodzić się należy z pytającym, że w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego rola sekretarza i skarbnika oraz zakres ich zadań mogą się różnić, gdyż zależy to od organizacji urzędu gminy określonego w regulaminie organizacyjnym oraz poszczególnych zadań przypisanych pracownikom zajmującym określone zadania.
Najczęściej uzależnione to jest od wielkości gminy i jej możliwości finansowych. W małych gminach niezasadne i niecelowe może okazać się tworzenie odrębnej struktury w postaci wyspecjalizowanej komórki realizującej zadania z zakresu kontroli zarządczej i wewnętrznego audytu. Tym istotniejszy jest ww. schemat organizacyjny oraz podział zadań.

ZADANIA SEKRETARZA

Należy pamiętać, że sekretarz przede wszystkim realizuje zadania z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi, do czego może zostać upoważniony przez kierownika urzędu, czyli wójta (burmistrza, prezydenta), (art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych). Dodatkowo wójt (burmistrz, prezydent) może powierzyć sekretarzowi gminy prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

ZADANIA SKARBNIKA

Z kolei skarbnik, jako główny księgowy budżetu, wykonuje zadania z zakresu szeroko pojętej kontroli finansowej z prawem kontrasygnaty włącznie. Taki też - ogólnie rzecz ujmując - można założyć podział zadań pomiędzy tymi pracownikami. Najczęściej sekretarz gminy jest koordynatorem kontroli zarządczej w gminie (może być jednocześnie pełnomocnikiem do spraw jakości), zarządzając w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta), zasobami ludzkimi i środkami urzędu gminy. Skarbnik natomiast kontroluje przepływ środków finansowych i wykonuje zadania z zakresu rachunkowości. 

KONIECZNE ZARZĄDZENIE 

Niezależnie od tego jak szczegółowy podział zadań zostanie określony, system kontroli zarządczej w danej gminie powinien zostać uregulowany odrębnym zarządzeniem wójta, które zawierać będzie np. zasady zarządzania ryzykiem, wymiany informacji itd. Zarządzenie to może tez wzorować się na odpowiednim systemie zarządzania jakością w urzędzie typu ISO. 
Skarbnik i sekretarz sprawują także nadzór nad wykonywaniem kontroli zarządczej zgodnie z podziałem kompetencji i zadań, które powinny znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach regulaminu organizacyjnego urzędu. Oba zarządzenia (w sprawie kontroli zarządczej oraz regulaminu organizacyjnego urzędu) muszą być spójne.

Podsumowując, zakres odpowiedzialności sekretarza i skarbnika powinien wynikać z ich ustawowej pozycji i okoliczności ich powołania (przypisania im określonych obowiązków) oraz zakresu pełnomocnictwa udzielonego im przez odpowiedzialny podmiot. Odpowiedzialność sekretarza gminy i skarbnika gminy opiera się przede wszystkim na przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o pracownikach samorządowych.

W każdym natomiast przypadku odpowiedzialność za realizację kontroli zarządczej na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych ponosić będzie wójt (burmistrz, prezydent).

MONIKA TRUKSA
JANUSZ GROŃSKI

Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

WRÓĆ DO SPISU TREŚCI