Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej
TEMAT MIESIĄCA - SAS 10/2011
W dniu 16 września 2011 r. uchwalono nowelizację ustawy o dostępie do informacji publicznej. Została ona podpisana przez Prezydenta RP w dniu 25 września 2011 r., choć przedstawiciele Kancelarii zapowiedzieli, że zostanie ona skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, w ramach tzw. kontroli następczej, ze względu na kontrowersyjną treść ustępu 1a dodanego do art. 5 ustawy, wprowadzającego ograniczenia w dostępności do określonej kategorii informacji.
Na wstępie należy podkreślić, że nowelizacja ma na celu wdrożenie Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90).
Zmiana ta przekłada się bezpośrednio na rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy oraz ustanowienia odrębnego trybu uzyskiwania informacji publicznej. Dotyczy to możliwości ponownego wykorzystania wytworzonej informacji publicznej. Określono zasady i nowy tryb udostępnienia i ponownego wykorzystania informacji.
CENTRALNE REPOZYTORIUM
Obok dotychczasowych form dostępu, w postaci Biuletynu Informacji Publicznej, udostępniania na wniosek oraz poprzez wstęp na posiedzenia organów i udostępniania materiałów z tych posiedzeń, stworzono nową formę, tj. - umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych.
Ustawodawca postanowił, że w centralnym repozytorium znajdą się informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego, które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie, w sposób użyteczny i efektywny.
Określił również katalog podmiotów zobowiązanych do przekazania posiadanego zasobu informacyjnego do centralnego repozytorium, a także do systematycznego jego weryfikowania i aktualizowania. Są to:
- organy administracji rządowej,
- fundusze celowe,
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
- Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
- Narodowy Fundusz Zdrowia,
- państwowe instytuty badawcze,
- państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyjątkiem uczelni, Polskiej Akademii Nauk oraz jednostek naukowych w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.
PONOWNE WYKORZYSTANIE INFORMACJI
Ponowne wykorzystanie informacji publicznej uregulowano w nowym rozdziale 2a ustawy. W art. 23a ustawy zawarto definicję ponownego wykorzystania informacji publicznej, zgodnie z którą:
„Ponownym wykorzystywaniem informacji publicznej jest wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów publicznych (zobowiązanych), niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona”.
OBOWIĄZANI DO UDOSTĘPNIANIA INFORMACJI PUBLICZNEJ
Obowiązani do udostępniania informacji publicznej, w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie, są przede wszystkim:
- Prezes Rady Ministrów,
- jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych,
- inne niż określone w pkt 2 państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,
- inne niż określone w pkt 2 osoby prawne, utworzone w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli samodzielnie albo wspólnie z podmiotami, o których mowa w pkt 2 i 3, bezpośrednio albo pośrednio:
– finansują je w ponad 50%; lub
– posiadają ponad połowę udziałów albo akcji; lub
– sprawują nadzór nad organem zarządzającym; lub
– mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego;
- związki podmiotów, o których mowa w pkt 2–4.
Zgodnie z Dyrektywą 2003/98/WE ustawa zawiera katalog zwolnień oraz normy kolizyjne potrzebne do określenia relacji z innymi ustawami regulującymi wykorzystywanie informacji. Ograniczenia podmiotowe są związane z realizacją przez podmioty zobowiązane celów badawczych i naukowych, jak również publicznej radiofonii i telewizji. Przykładowo, tryb określony w rozdziale 2a ustawy nie ma zastosowania do jednostek publicznej radiofonii i telewizji w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, w zakresie audycji radiowych i telewizyjnych oraz innych przekazów, czy też do instytucji kultury, samorządowych instytucji kultury i innych podmiotów prowadzących działalność kulturalną, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie informacji publicznych stanowiących przedmiot ich działalności.
UDOSTĘPNIANIE BEZ OGRANICZEŃ WARUNKAMI I BEZPŁATNIE
Podstawową zasadą udostępniania informacji publicznej, w celu jej ponownego wykorzystywania, jest udostępnianie bez ograniczeń warunkami i bezpłatnie. Ponadto, podmiot zobowiązany powinien zapewnić warunki ponownego wykorzystywania informacji publicznej w postaci elektronicznej. Tym niemniej ponowne wykorzystanie może być obwarowane przez podmiot zobowiązany określonymi warunkami, dotyczącymi np.: obowiązku poinformowania o źródle, czasie wytworzenia i pozyskania informacji publicznej od podmiotu zobowiązanego, obowiązku dalszego udostępniania innym użytkownikom informacji w pierwotnie pozyskanej formie, obowiązku informowania o przetworzeniu informacji ponownie wykorzystywanej, czy wreszcie określenia zakresu odpowiedzialności podmiotu zobowiązanego za przekazywane informacje.
Dodatkowo zadecydowano, że podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za ponowne wykorzystywanie informacji publicznej udostępnianej na wniosek o ponowne wykorzystywanie tej informacji, jeżeli przygotowanie informacji w sposób wskazany we wniosku wymaga poniesienia dodatkowych kosztów. Dotyczy to takiego rodzaju zleceń, które mogą mieć wpływ w szczególności na koszt lub czas przygotowania i przekazania informacji w danym podmiocie zobowiązanym, przy czym łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przygotowania i przekazania informacji publicznej dla ponownego jej wykorzystywania w określony sposób i w określonej formie.
TRZY WAŻNE ZASADY UDOSTĘPNIANIA:
Udostępnianie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania podlega 3 podstawowym zasadom, a mianowicie: zasadzie niedyskryminacji (nowy art. 23d), zasadzie niewyłączności (nowy art. 23e) i zasadzie przejrzystości (nowy art. 23h).
– niedyskryminacji
Pierwsza z zasad zakazuje takiego określania warunków udostępnienia informacji, które eliminowałyby lub ograniczały konkurencję. Dlatego w art. 23d ustawy wprowadzono zakaz stosowania w umowach z osobami zainteresowanymi niejednolitych warunków przekazywania informacji publicznej na cele ponownego wykorzystywania.
– niewyłączności
Z kolei w art. 23e ustawy (zasada niewyłączności) ustawodawca postanowił, że udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania nie może wprowadzać ograniczenia korzystania z tej informacji przez innych użytkowników, chyba że jest to niezbędne dla prawidłowego wykonywania zadań publicznych.
– przejrzystości
Zasada przejrzystości wyraża się w obowiązku publicznego ogłoszenia warunków udostępnienia informacji publicznych na cele ponownego wykorzystywania przez podmioty zobowiązane. Takie rozwiązanie umożliwia zainteresowanym osobom sprawdzenie warunków przed podjęciem decyzji o zawarciu umowy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.
Ustawa określa, że ponowne wykorzystywanie informacji publicznej odbywa się przez ponowne wykorzystywanie informacji publicznej:
- udostępnionej na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej,
- udostępnionej w sposób inny niż w Biuletynie Informacji Publicznej,
- udostępnionej w centralnym repozytorium,
- przekazanej na wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej.
II ETAPY PRZEKAZANIA INFORMACJI
Przekazanie informacji publicznej na cele ponownego wykorzystywania składa się z dwóch etapów. Pierwszy obejmuje czynności administracyjnoprawne, natomiast w drugim zawierana jest cywilnoprawna umowa pomiędzy podmiotem zobowiązanym a osobą zainteresowaną, obejmująca warunki ponownego wykorzystywania informacji publicznej.
W ramach pierwszego etapu osoba zainteresowana składa wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, który może w szczególności przybrać formę dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia braków, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wniosek rozpatruje się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 20 dni od dnia otrzymania wniosku (w sprawach szczególnie skomplikowanych podmiot zobowiązany może przedłużyć załatwienie sprawy o kolejne 20 dni).
ODMOWA UDOSTĘPNIENIA INFORMACJI
W szczególnych wypadkach podmiot zobowiązany może odmówić ponownego wykorzystania informacji publicznej. Obligatoryjnie podmiot odmawia udostępnienia informacji, gdy dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ustawy (szeroko pojęty interes negocjacyjny państwa) lub w przepisach odrębnych ustaw oraz gdy ponowne wykorzystywanie informacji publicznej naruszy prawa własności intelektualnej przysługujące podmiotom trzecim.
Odmowa następuje w formie decyzji. Podmiot wydaje również decyzję w przypadku rozpatrzenia sprzeciwu zgłoszonego przez osobę zainteresowaną, która uznała, że skierowana do niej oferta narusza przepisy ustawy. W tym przypadku decyzja rozstrzyga o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej lub o wysokości opłat. Do obu decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Dodatkowo uzasadnienie decyzji o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej ze względu na możliwe naruszenie prawa własności intelektualnej przysługujące podmiotom trzecim, zawiera wskazanie osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która posiada prawa autorskie, jeżeli jest znana, albo licencjodawcy, od którego podmiot zobowiązany uzyskał dany utwór.
Nawiązując do drugiego etapu, tj. zawarcia umowy cywilnoprawnej, należy zauważyć, że warunki ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a także wysokość opłat za ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, nałożonych w związku z wnioskiem wymagającym poniesienia dodatkowych kosztów, stanowią ofertę w rozumieniu art. 66 Kodeksu cywilnego. Warunki te mogą być zatem przedmiotem umowy cywilnoprawnej z podmiotem zobowiązanym, do której zastosowanie znajdą przepisy k.c.
Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, natomiast skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
Należy podkreślić, że do nowelizacji wprowadzono także instrument ograniczający znacznie możliwość pozyskania informacji publicznej, co wzbudza daleko idące kontrowersje. Na skutek przyjęcia poprawki Senatu wprowadzono także nową regulację ograniczającą dostęp do pewnych informacji publicznych, które wywołały wiele kontrowersji, w kontekście zgodności z Konstytucją RP.
OGRANICZENIE ZE WZGLĘDU NA OCHRONĘ WAŻNEGO INTERESU GOSPODARCZEGO PAŃSTWA
Zgodnie z dodanym do art. 5 ustawy ustępem 1a, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie i w czasie, w jakim udostępnienie informacji:
- osłabiłoby zdolność neocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem albo zdolność negocjacyjną Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej;
- utrudniłoby w sposóistotny ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym.
DO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO?
Powyższy przepis mocno krytykowany i wzbudzający kontrowersje, w szczególności w kontekście zgodności z Konstytucją RP, będzie z pewnością przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Janusz Groński
