Zasada koncentracji odwołania w przypadku powtórzenia czynności oceny ofert
ZAMÓWIENIA PUBLICZNE - SAS 3 / 2023
Zgodnie z art. 515 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo zamówień publicznych „Odwołanie wnosi się: 1) W przypadku zamówień, których wartość jest równa albo przekracza progi unijne, w terminie: a) 10 dni od dnia przekazania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja została przekazana przy użyciu środków komunikacji elektronicznej”. Termin na wniesienie odwołania ma charakter prekluzyjny i nie podlega przywróceniu. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie prawa do wniesienia odwołania.
W świetle przywołanego wyżej przepisu termin na wniesienie odwołania powinno liczyć się od dnia przekazania informacji o czynności zamawiającego, stanowiącej podstawę jego wniesienia. Dotyczy to również sytuacji, w których zamawiający na podstawie wyroku Krajowej Izby Odwoławczej zobowiązany jest do powtórzenia oceny złożonych ofert.
KONCENTRACJA WNOSZENIA ODWOŁAŃ WPŁYWA NA SPOSÓB ROZSTRZYGNIĘCIA ODWOŁANIA
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego stanowi sformalizowaną procedurę zakupową i w związku z tym powinno być przeprowadzone szybko i sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z tego powodu zarzuty na czynności zamawiającego lub zaniechanie przez zamawiającego dokonania czynności w postępowaniu, powinny być podnoszone w pierwszym możliwym terminie.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że od daty otrzymania wyniku oceny ofert po pierwszym wyborze oferty najkorzystniejszej biegnie termin na wniesienie odwołania, w którym odwołujący może skutecznie ponosić zarzuty, co do których miał wiedzę w tym momencie. Kolejna ocena ofert, nakazana wyrokiem Krajowej Izby Odwoławczej oraz wykonana zgodnie z tym wyrokiem, nie przywraca odwołującemu terminu na zaskarżenie czynności czy zaniechań zamawiającego, o których mógł powziąć wiadomość po dokonaniu pierwszej oceny.
Zasada koncentracji wnoszenia i rozpatrywania środków ochrony prawnej wymaga, aby wszystkie możliwe zarzuty były podnoszone po pierwszej ocenie ofert i wyborze oferty najkorzystniejszej.
Unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy na danej podstawie prawnej, nie skutkuje przywróceniem terminu innemu wykonawcy do wniesienia odwołania wobec zaniechania odrzucenia oferty na innej podstawie prawnej (jak i wykonania określonych czynności w tym zakresie), gdyż odmienne podejście skutkowałoby rozciągnięciem w czasie postępowań odwoławczych i niepotrzebnym przedłużeniem postępowania o udzielenie zamówienia. Wszystkie czynności bądź zaniechania podjęcia określonych czynności względem konkretnej oferty winny zostać poddane ocenie KIO w tym samym terminie.
ORZECZNICTWO KIO
Powyższa kwestia niejednokrotnie stanowiła przedmiot rozstrzygania przez Krajową Izbę Odwoławczą. Odnosząc się do starszych rozstrzygnięć, na uwagę zasługuje m.in. postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej, gdzie Izba wprost wskazała, iż termin na wniesienie odwołania biegnie od dnia opublikowania przez zamawiającego informacji o wyniku pierwszej oceny ofert: „Od daty otrzymania wyniku oceny ofert po pierwszym wyborze oferty najkorzystniejszej biegnie termin na wniesienie odwołania, w którym odwołujący może skutecznie ponosić zarzuty, co do których miał wiedzę w tym momencie. Kolejna ocena ofert, w tym przypadku nakazana wyrokiem Izby (…) oraz wykonana zgodnie z tym wyrokiem (…) nie przywróciła odwołującemu terminu na zaskarżenie czynności czy zaniechań zamawiającego, o których mógł powziąć wiadomość po dokonaniu pierwszej oceny (…) Zdaniem Izby, zasada koncentracji wnoszenia i rozpatrywania środków ochrony prawnej, wymaga aby wszystkie możliwe zarzuty były podnoszone po pierwszej ocenie ofert i wyborze oferty najkorzystniejszej. Ustawodawca nakazał jednoczesne wykonywanie wszystkich tych czynności, których dokonanie jest możliwe na danym etapie postępowania, w tym jednoczesne korzystanie ze środków ochrony prawnej. Powiadomieni równocześnie wykonawcy mają dostępny ten sam termin na zapoznanie się z wynikami przetargu, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, na jego zakwestionowanie przewidzianymi ustawą p.z.p. środkami ochrony prawnej. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie między innymi w przepisach art. 92, art. 182, art. 185, art. 186 ust. 4, art. 189 ust. 1 i 2 Prawa zamówień publicznych”.
Zbieżne stanowisko było również wyrażane przez Izbę przykładowo w orzeczeniu z dnia 16 marca 2021 r., gdzie: „Izba stwierdziła, że w ustalonym stanie rzeczy właściwy termin na wniesienie zarzutów w zakresie zaniechania odrzucenia oferty wykonawcy Ulman z powodu zaoferowania rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia (naruszenia przez zamawiającego art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 2 i 3 ustawy p.z.p., czyli zarzuty nr 5 i nr 6 z petitum odwołania sygn. akt: KIO 293/21), a także naruszenia zasad naczelnych p.z.p., poprzez pominięcie braku wiarygodnych wyjaśnień i braku dowodów w ramach procedury wyjaśniającej cenę wykonawcy (…) (naruszenia przez zamawiającego art. 7 ust. 1 i 3 p.z.p. w toku badania i oceny oferty tego wykonawcy, czyli częściowo zarzut nr 1 z petitum odwołania sygn. akt: KIO 293/21), oparte na okolicznościach faktycznych wskazanych w wyjaśnieniach wykonawcy (…) z dnia 20 lipca 2020 r. – które zamawiający ocenił jako wystarczające i potwierdzające realny charakter ceny już podczas pierwszego rozstrzygnięcia przetargu – należało wnieść po pierwszym wyborze oferty najkorzystniejszej. Zawity termin na wniesienie przedmiotowych zarzutów skutecznie upłynął dnia 15 września 2020 r., czyli po pięciu dniach od momentu przekazania wykonawcom w dniu 10 września 2020 r. informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej (art. 515 ust. 1 pkt 2 n.p.z.p.). W szczególności, że od pierwszego wyboru zamawiający nie zmienił swojej decyzji w sprawie oceny wyjaśnień wykonawcy (…) jako właściwych, nie dokonywano ponownej weryfikacji ceny, nie wzywano wykonawcy do złożenia kolejnych wyjaśnień, nie doszło więc do zaistnienia w postępowaniu żadnych nowych okoliczności, które pozwoliłyby uznać, że bieg terminu na wniesienie odwołania w tym zakresie należy rozpocząć na nowo. Zarzuty w stosunku do tej oferty oparto wyłącznie na okolicznościach dotyczących wyjaśnień wykonawcy z dnia 20 lipca 2020 r. i nie podnoszono żadnych innych faktów, które miały miejsce po pierwszym rozstrzygnięciu przetargu. Innymi słowy, skoro zamawiający po otrzymaniu wyjaśnień sposobu kalkulacji ceny nie odrzucił oferty wykonawcy (…) i uznał ją za właściwą umieszczając w rankingu ważnych i prawidłowych ofert już podczas pierwszego wyboru, a następnie nic z tą ofertą się nie działo w postępowaniu, to kolejny wybór nie cofa sytuacji w postępowaniu do możliwości ponownego skarżenia wszystkich czynności zamawiającego” (wyrok KIO z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt: KIO 293/21).
Podobne stanowisko zostało również wyrażone przez Izbę w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2021 r., gdzie Izba również podtrzymała obowiązującą dotychczas linię orzeczniczą, hołdującą zasadzie koncentracji wnoszenia i rozpatrywania wniosków dowodowych: Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego stanowi sformalizowaną procedurę zakupową i w związku z tym powinno być przeprowadzone szybko i sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Z tego powodu zarzuty na czynności zamawiającego lub zaniechanie przez zamawiającego dokonania czynności w postępowaniu powinny być podnoszone w pierwszym możliwym terminie. Unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy na danej podstawie prawnej nie skutkuje przywróceniem terminu innemu wykonawcy do wniesienia odwołania, wobec zaniechania odrzucenia oferty na innej podstawie prawnej (jak i wykonania określonych czynności w tym zakresie), gdyż odmienne podejście skutkowałoby rozciągnięciem w czasie postępowań odwoławczych i niepotrzebnym przedłużeniem postępowania o udzielenie zamówienia. Wszystkie czynności bądź zaniechania podjęcia określonych czynności względem konkretnej oferty winny zostać poddane ocenie Izby w tym samym terminie. W odniesieniu do ww. zarzutu, termin na wniesienie odwołania winien być liczony od dnia 15 października 2021 r. Natomiast w odwołaniu wniesionym w dniu 25 października 2021 r. odwołujący nie podniósł żadnych zarzutów względem oferty wykonawcy (…) (w odwołaniu zostały przedstawione jedynie zarzuty dotyczące oferty wykonawcy (…). Już tylko z tego powodu unieważnienie przez zamawiającego czynności wyboru oferty najkorzystniejszej nie mogło mieć żadnego znaczenia, skoro i tak w terminie na wniesienie odwołania, liczonym od dnia 15 października 2021 r. żadne zarzuty dotyczące czynności bądź zaniechań zamawiającego względem oferty wykonawcy (…) nie zostały przez odwołującego podniesione (postanowienie z dnia 10 października 2021 r., sygn. akt: KIO 3739/21).
W kontekście zasady koncentracji wniosków dowodowych przy wnoszeniu odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej warto wskazać na postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 8 grudnia 2022 r., KIO 3121/22, w którym czytamy: „Wykonawca w związku z danym zachowaniem zamawiającego (czynnością bądź zaniechaniem) jest zobowiązany podnieść wszystkie zarzuty, wobec których może powziąć na danym etapie informacje. Powiadomieni równocześnie wykonawcy mają dostępny ten sam termin na zapoznanie się z wynikami przetargu, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, na jego zakwestionowanie przewidzianymi ustawą środkami ochrony prawnej. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że wykonawca jest uprawniony wnosić kolejne odwołania powołując się na okoliczności, które były mu wiadome już przy np. poprzednim wyborze oferty najkorzystniejszej, doprowadzając do kolejnych unieważnień wyborów oferty najkorzystniejszej”.
Marek Okniński
praktyk, zajmujący się od 1995 r. udzielaniem zamówień publicznych
w jednostkach samorządu terytorialnego oraz spółkach Skarbu Państwa.
Prowadzi szkolenia, które po zdaniu egzaminu państwowego dają
tytuł zawodowy „specjalista zamówień publicznych”
