Odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań zleconych samorządom

ORZECZNICTWO - SAS 3 / 2023

Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II CSK 310/18

Przepis art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi samodzielną podstawę do wystąpienia przez jednostkę samorządu terytorialnego z pozwem o zapłatę na rzecz tej jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, w sytuacji gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. Ustawodawca przyjął w tym zakresie pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, zleconych do wykonania samorządowi.

Tak wynika z wyroku Sądu Najwyższego, oddalającego kasację pozwanego – Skarbu Państwa w sprawie o zapłatę gminie brakujących kwot dotacji na realizację zadania zleconego.
Gmina dochodziła od Skarbu Państwa brakujących kwot dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo gminy w całości. Sąd Apelacyjny natomiast oddalił kasację od tego wyroku, wniesioną przez pozwanego – Skarb Państwa. Sprawa trafiła do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, na skutek wniesionej przez Skarb Państwa skargi kasacyjnej. Skarżący we wnioskach kasacyjnych domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. Sąd Najwyższy uznał, że skarga kasacyjna Skarbu Państwa jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie swoich rozważań Sąd Najwyższy wskazał, że z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa o dochodach JST) wynika, że jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami, otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe, w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Podkreślił, że wypłata dotacji nie jest pozostawiona uznaniu organu państwowego, o czym świadczy m.in. użycie w art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST czasownika w formie imperatywnej: jednostka samorządu terytorialnego „otrzymuje” dotacje celowe.
Sąd Najwyższy wskazał ponadto, że okoliczność, iż dotacja celowa na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ustalana jest zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, nie usprawiedliwia i nie sanuje wyliczenia jej w wysokości niezapewniającej realizację zadań zleconych. Z art. 49 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dochodach JST wynika bowiem wprost, że dotacje celowe powinny być ustalane w budżecie państwa, w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jak również, że powinny one być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. „Do tego drugiego warunku odnosi się bezpośrednio ustęp 6 powołanego przepisu, stanowiący, że w przypadku niedotrzymania warunku, określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami, w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Taka konstrukcja wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje, że art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach JST stanowi samodzielną podstawę do wystąpienia przez jednostkę samorządu terytorialnego z pozwem o zapłatę na rzecz tej jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. Nie ma zatem potrzeby odwoływania się przez powodową jednostkę samorządu terytorialnego do innych podstaw materialnych uregulowanych w Kodeksie cywilnym, w szczególności do art. 417 Kodeksu cywilnego. Jak bowiem słusznie wskazano w orzecznictwie, dotacja celowa, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach JST, jest dotacją o charakterze obligatoryjnym, jedną z niewielu, w stosunku do której ustawodawca sformułował zasadę adekwatności. Ustawodawca przyjął w tym zakresie pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych, należących do jej kompetencji, zleconych do wykonania samorządowi.” – podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu swojego wyroku.
Sąd Najwyższy wskazał jednocześnie, że oczywiste jest również, iż to na powodowej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa ciężar dowodu, że wyliczenie wysokości dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej było nieprawidłowe, gdyż dotacja nie wystarczyła na realizację tych zadań. Dodał jednocześnie, że powodowa gmina wywiązała się z obciążającego ją materialnego ciężaru dowodu w zakresie pozwalającym na uwzględnienie powództwa. „Pomimo, iż powodowa Gmina gospodarowała środkami z dotacji w sposób celowy, oszczędny i gospodarny, dotacja ta nie wystarczyła na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.” – podkreślił Sąd Najwyższy, dodając, że gmina. poddawana była co kwartał kontrolom ze strony urzędu wojewódzkiego, w trakcie których nigdy nie zarzucono, aby dotacja wydatkowana była sprzecznie z zasadami celowości, oszczędności i gospodarności.