Czy starosta jest zwierzchnikiem służbowym powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 7 kpa?
POWIATOWA ADMINISTRACJA ZESPOLONA - SAS 10/2011
Starosta pełni funkcję zwierzchnika powiatowej administracji zespolonej, o czym stanowi wprost art. 35 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: usp). Zgodnie bowiem z ust. 2 tego artykułu starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.
ZWIERZCHNICTWO STAROSTY
W ramach zwierzchnictwa w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży starosta:
- powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej,
- zatwierdza programy ich działania,
- uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu,
- w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek,
- zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.
Co istotne, starosta sprawuje także zwierzchnictwo służbowe wobec powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wprawdzie nie ma tutaj miejsca tzw. zespolenie kompetencyjne, albowiem starosta nie ma merytorycznego wpływu na zadania wykonywane przez inspektora nadzoru budowlanego, tym bardziej że w rozumieniu Prawa budowlanego starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej, a nie nadzoru budowlanego. Zwierzchnictwo służbowe między starostą a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego wyraża się jednak w tzw. zespoleniu osobowym. Należy podkreślić, że to starosta powołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (po bezskutecznym wyczerpaniu tego trybu starosta powołuje kandydata wskazanego przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego).
Powstaje jednak pytanie: czy między powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego występuje podległość służbowa w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 7 kpa? Przyjęcie takiej tezy ma daleko idące skutki procesowe w zakresie podstawy do wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu administracyjnym.
Stosownie do tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Jeżeli zatem stroną postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego (np. samowola budowlana, odstępstwa od projektu, utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym) jest starosta, to stanowi to podstawę do wyłączenia powiatowego inspektora w takim postępowaniu. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt OSK 554/08. Sąd uznał, że ww. podległość wynika także z art. 2 pkt. 5 ustawy o administracji rządowej w województwie, który stanowi, że pod zwierzchnictwem starosty działają kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, czyli m.in. powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego, a zwierzchnictwo jest niczym innym jak nadrzędnością służbową, do której odnosi się art. 24 § 1 pkt. 7 kpa.
Nawet zatem wybór na stanowisko starosty przez radę powiatu przed wydaniem decyzji przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego stanowi przesłankę do wyłączenia inspektora, w sytuacji gdy stroną tego postępowania jest osoba wybrana na starostę. Tymczasem wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., jest przesłanką wznowienia postępowania, a w konsekwencji skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny, zgodnie z art.145 § 1 pakt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Janusz Groński
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
– Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
– Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)
